以协同共治推进区域治理的现代化转型

以协同共治推进区域治理的现代化转型※①内容提要：在中国经济社会转型发展的关键阶段,区域协调发展面临众多矛盾,社会的个体化与区域发展的整体性、治理资源的分散化与社会风险的系统化、治理机构的边界分割与不断增强的流动性,以及网络世界的碎片化与现实生活的持续性之间的矛盾等,成为区域治理亟需解决的问题。协同共治是解决上述矛盾,推进区域协调发展和区域治理现代化的关键,一方面将协同理论运用于区域治理实践,超越单一系统形成综合性的行动和治理模式,系统构建理论指导、体制机制、效果评估和反馈体系等;另一方面提升区域政府联合体协调能力,提升多元化主体参与治理的权利和能力,并进一步在行动中产生创新性理念。关键词：协同共治 多元化 区域治理 治理现代化

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2019)06-0031-05

一、引　言

非政府组织、私人部门和其他利益主体,根据正式或非正式的制度安排,通过谈判、协商达成伙伴关系,对进入区域内公共事务进行集体决策,并且动员资源达成行

跨空间的流动日益增强21世纪以来,一方面经济的相互依存、要素,另一方面转型带来的社会个动的过程(体化、异质性更加突出,各种利益诉求和利益关系日益复杂,使区域治理的对象、内容、资源、手段、结构、方式1)。区域治理的理论研究是随着区域一体化TheCommissiononGlobalGovernanc,、e

都市区995

大、城市群的发展而兴起的,先后产生了旧区域和关键议题等都发生了巨大变化。原来以行政手段为主义、公共选择、新区域主义和再地域化四种理论范

主,以增长和维稳为主要目标,条块分割的区域治理方式(戴维斯和英布罗肖,式已经难以适应发展需求,亟需实现现代化转型。世纪初期,主要是为了解决地方政府碎片化导致的公2013)。旧区域主义兴起于20

党的十九大报告提出实施区域协调发展战略。共服务效率低下问题,主张通过政府联盟与合并建立018年11月《中共中央国务院关于建立更加有效的区“大都市区政府”(域协调发展新机制的意见》进一步要求通过区域协调正的问题,但实践中并没有带来更高的效率Studenski,1930)。它关注效率与公,反而加发展“完善区域治理体系、提升区域治理能力”,为中国剧了地方间的不平等。公共选择理论兴起于的区域治理现代化指明了方向。协调发展是区域治理现代化的内核和主动力,协调是指多元主体的协同决520世纪

市场确保公共服务供给的绩效0年代,认为地方政府碎片化是一种优势,主张依靠,将大都市区视为一个策,可以通过权利的相互制约与平衡实现公正(公共市场,通过地方政府间的竞争获得高品质服务,);发展意味着共同成长,需要通过探索与协商实Dahl

,居民和企业根据政府提供的服务而决定去留(埃莉

现00。5本文从区域治理的理论与实践经验出发,针对中国诺·奥斯特罗姆,转型中需要重点平衡的几对关系,提出以多元主体协同的积极性,但忽视了公平2012)。这种理论激活了地方政府。新区域主义兴起于共治推进区域治理现代化的对策建议,并对协同共治的价值观基础、治理规则、治理主体、治理手段等进行系统90年代,主张通过建立多样、有效的协调、协作机20世

纪制,在政府、社会、企业和个人间达成基于自愿的合作论述,力求形成理论-实践-政策-理论的良性循环。

治理网络。与旧区域主义相比,它强调的是非正式的二、区域治理现代化的理论和实践阐释水平网络化的治理,不需要对政府进行合并,更具开放性和弹性。再地域化理论兴起于1.区域治理现代化的理论内涵

21世纪初,着眼于提升区域的国际竞争力,主张重新定义边界,以城区域治理是指在一定的区域空间内,政府、居民、

市区域重构地域空间,赋予区域更大的决策能力。此新征程研究①※基金项目

:江苏省社科联”

。2019年重大应用研究课题暨江苏省哲学社会科学基金重点课题“江苏高起点开启基本实现现代化31

现

代经济探讨 区域现代化

22 0-2019-06- 032

M ODERN EC O N OMICRE SEARC H

理论忽视了地方政治的复杂性,现实推行中遇到了较大阻力。

区域治理现代化可以视为对新区域主义的改良和发展,具有以下特征。①治理主体多元化,既包括公共部门也包括私人部门,主体间构成了复杂的关系网络。如德国的区域治理组织,根据设立的法律依据可分为非正式合作机制、私法组织、公法组织三种类型(高薇,)。政区的公共事务2014

,②治理对象一体化,针对的是跨行是各群体普遍关心的问题。发生的基础是自愿自主和利益共享,共同利益的形成③治理是区域治理现代化的核心(理查德·菲沃克,)。④治理手段弹性化和柔性化,不是采取控制而是采取

2015持续的互动和协商,更强调治理主体的相互信任与协作,更加重视培养参与、合作、分享、共赢等价值规范。

⑤治理过程的动态化,治理是一个过程,而且是可持续的、不断发展和变化着的过程。

2.中国区域治理的实践探索

中国高度重视区域协调发展,京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区发展等均上升为国家级战略。三大城市群立足各自实际探索出不同的发展路径,极大丰富了中国区域治理现代化的理论和经验。

京津冀城市群是中国的政治中心,行政统筹能力强,采取了自上而下的政府推动为主的治理模式。在中央层面成立了京津冀协同发展领导小组,在省(直辖市)层面成立了工作组,建立了垂直治理框架,政府在区域治理中发挥着主导性作用(苏黎馨和冯长春,)。这种模式的优势是:约束能力强018

①组织和政策保障能力、,先后出台了《京津冀协同发展规划纲要》《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》《京津冀协同发展土地利用总体规划》等,构建了全面系统的政策和计划体系,并直接给予财政支持。、坚持问题导向,治理效率高,在规划建②坚持核心城市突破设雄安新区疏解北京非首都功能及环境协同治理等方面取得了重大成效,表现出强大的行动能力。但是,合作往往以北京为主导,政策红利和发展基础的差异使河北承接北京科教、文化辐射的能力不足,京津对河北依然以虹吸效应为主。加之统筹偏于宏观,对如何发挥县区等基层政府参与治理的作用,以及如何调动社会、市场等主体参与治理的积极性等考虑不足,地方政府和社会参与合作的主动性不足,不同领域合作治理效果差别较大。

长三角城市群经济社会联系密切,公共产品供给比较充裕,区域认同感较强,采取了自下而上与自上而下相结合的多元化共治模式。这种模式的特点是:①多元化,政府、市场、社会之间保持积极的多方互

动。在区域性政策出台前,私人部门已经进行了大量的经济合作,居民有强烈的社会保障和基础设施一体化诉求;回应需求,城市政府间开展了广泛的经济协作,据测算,相互影响显著增强2004-2(0李响和严广乐09年城市间合作次数明显跃升、,务院批复《长江三角洲城市群发展规划2013)。》,明确了长三2016年国角的战略地位。主动走出去,周边城市苏州②城市政府主动性强,核心城市上海、无锡、嘉兴、南通、宁波、

舟山、盐城、泰州等主动接轨上海,为区域治理提供了复合动力。③多样化,既有规划纲要、一体化宣言、备忘录等正式的合作协议,又有座谈会、论坛、行业协会等非正式的合作形式,灵活性较强。、经济、教育、科研、交通、信息④覆盖面广,涉及规划、环境、旅游、文化、人才、社保等各个领域。但是,各领域的合作进展很不平衡,跨省的区域协调机制约束力有限,机制执行和监管仍有盲区,利益补偿机制尚不健全,导致生态环境、教育、社保等领域的合作存在很多矛盾。019年5月,中共中央政治局审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,将推动长三角迈向更高质量的一体化。

珠三角是中国改革开放的先行区,城市经济发展的互补性、自主性更强,采取了基于利益互补的伙伴式联合治理模式。地方政府在平等、自由的基础上,基于地方在经济上的相互依赖自发组织起来,以协商、契约的方式进行合作,与新区域主义倡导的非正式网络化治理模式不谋而合。共赢、均衡、稳定的利益分配机制是区域合作治理的基础,先发地区通过合作实现了产业转移,又保持了对原有企业的影响力,后发地区获得了巨大的溢出效应,企业也可以更好地布局(张衔春等,)。省级政府不直接干涉合作,放松管制20而是通过、1行政分权8、基础设施建设、项目资金支持等方式,进行资源扶持和政策扶持。这种模式充分调动了城市政府参与合作的内生动力,优点是灵活、适应性强、能动性强,易于激发创新。但是,协调机制的权威性不足、约束力有限,导致合作规模和领域有限,且持续性不足,一旦利益发生冲突,合作有可能被搁置。为

避免这一矛盾,澳大湾区城市群发展规划2017年国家发改委牵头启动编制《粤港》,《粤港澳大湾区发展规划纲要201》,9年无论在深度还是在广2月国务院印发了

度上都将珠三角的合作治理推向一个新台阶。总结起来,中国的区域治理具有以下特点:家战略规划对区域治理发挥了重要的协调作用,①国规划明确了合作的目标、协调机制和城市的功能定位,但是监管机制、权责分配机制、矛盾仲裁机制相对欠缺,影响了可操作性和实施效果。②政府间合作遵循由

22易到难、率先示范的原则,合作区域由中心向外围不断拓展,合作领域不断深化,但目前依然存在重经济合作轻公共服务合作的问题,这也表明区域治理是一个不断发展的过程。③以主题式、项目式合作或基于特定事件的公共治理合作为主,在此基础上总结经验,开始着手构建区域治理的整体机制。珠三角的实践证明了社会和市场力量在区域治理中④长三角、的重要作用,但社会参与区域治理的渠道有限,社会组织不健全导致个体较难以组织化的形式参与协商,使得协商低效甚至无效,未来提升空间依然很大。三、深度转型中区域治理需要重点平衡的关系实践表明,中国正处于由计划经济向市场经济、由传统社会向现代社会转型的深化期。一方面,要素在地区间的流动日益频繁,地区间的经济社会联系增强,风险的影响范围不断增大,越来越需要通过治理整合各种资源,采取集体行动;另一方面,治理资源不断向市场和社会分散,人们的利益诉求和利益关系更加复杂,为共识的达成和执行增加了难度和成本。能否妥善处理由此引发的矛盾,成为区域治理是否有效的关键。

1.社会的个体化与区域发展的整体性

由传统社会向现代社会、由计划经济向市场经济的改革,打破了个体对家族或单位的依附,赋予个体更多的发展空间和选择自由,撬动了个体的能动性,促进了经济社会繁荣。但这也使得个体间的竞争不断增强、利益诉求更为多样。由于公民精神、契约精神的培育没有跟上,个体的选择往往具有强烈的自利动机,过于强调自身权利,而忽视他人的同等权利,加之新的社会支持系统尚未真正建立,个体的诉求缺乏组织化的沟通渠道。这使得个体间的沟通和利益平衡愈发困难,导致了社会的碎片化。

在社会越来越个体化的同时,资源、环境、空间等的区域性,创新能力、基础设施、社会保障等的公共性,经济分工的强化却使得个体间的相互依赖不断增强,治理愈发需要多元主体协同发挥作用。在中国,区域治理的行政色彩依然较浓,社会参与治理的意愿、能力和渠道相对较弱,各项制度建设的社会参与水平仍然较低,社会的个体化演进对区域发展的整体性带来了新的挑战。

2.治理资源的分散化与社会风险的系统化

现代社会具有风险高发的特征,随着利益的不断分化,由利益方结成的联盟通过制造风险,以牺牲他人利益为代价维护自己的利益,使得组织化的不负责任制造的风险日益增多(Beck,1992

)。而且风险的整体性日益增强,蕴含于某一子系统的风险,借助价值链条、利益链条、分工交换链条等传导到其他子系统,并反过来进一步影响风险的源发领域。风险一旦爆

发,原来的利益链条就会演变为风险扩散链条,产生乘数效应,使风险逐步向纵深发展。

但是针对风险的治理却愈发困难,一方面社会的复杂性使得治理措施有可能诱发风险的非线性演化,导致结果的不可测;另一方面,随着市场化改革的推进,原本由政府或单位垄断的治理资源越来越分散于个体,为政府有效调动资源增加了困难,而由于缺乏监管和利益补偿规定,风险制造者往往不愿承担责任,对受害者补偿的责任往往落到政府身上,导致了治理资源分散化与风险系统化之间的矛盾。

3.治理机构的边界分割与不断增强的流动性流动性尤其是人口在空间上的自由流动,是现代社会的一大特征:①现代化的交通通讯手段和产业联盟使得空间变为了“流动的空间”,各种要素流不断构造并重构着空间的结构。、环境保护等公共事务都具有很强的外部②产业合作、技术溢出、基础设施建设性特征,治理已经远远超过行政边界,区域逐步演变为经济和利益共同体。③城市与城市间、城市与乡村间相互依存日益增强,产生了城市群、大都市圈等新型空间形式,使得地方政府间的合作成为必需。一体化对以行政边界为分界的治理模式造成巨大挑战,流动性要求治理从封闭走向开放。

治理机构在空间上却是固定的,难以随人口流动而流动。市场化和分权化改革,使得地方政府日益成为一级利益主体,为地方发展提供了强大激励,但也导致地方政府为了争夺资源而展开激烈竞争甚至是恶性竞争、发展不平衡加剧等问题。分地区、分部门的治理模式越来越不适应可持续发展需求,对改革区域治理模式提出了迫切的要求:间阻力,加强跨区域的基础设施和公共物品的建设力①克服区域治理的空度。②克服区域治理的制度阻力,减少地方政府对经济的过度干预,推进政府间、部门间广泛的合作。③克服区域治理的利益分割,有效评估区域协调带来的长期利益,通过改变考核机制克服地方政府的短期利益偏好。

4.网络世界的碎片化与现实生活的持续性

网络传播具有覆盖广、传播快、影响大、社会动员能力强的特点,使治理摆脱了时空限制,为区域治理提供了更充实的决策依据和更广阔的决策平台,许多公共治理事件都是先在网络发酵进而影响现实的。但另一方面,网络也具有表面化、扁平化、即时性的特点,快速广泛传播的需求使其倾向于将问题简单化,

33

现代经济探讨 区域现代化

0-2019-06- 034

M ODERN EC O N OMICRE SEARC H

富于激情而理性不足,强于表达、争辩而缺少对不同意见的理解和包容。这使得治理成为对单个热点事件的应对,人们对问题越来越缺少持久关心,难以形成对问题的整体认知,在加强治理主体链接的同时却加剧了治理过程的碎片化。某些媒体,为了获取关注倾向于对信息进行夸张处理,为了时效性对信息不辨真伪,且倾向于针对用户以往关注推荐信息,可能导致信息传播的片面、表层和虚假,甚至可能淹没理性的、批评的声音。但现实生活却是连续的,需要不断从过往的实践中总结经验、上升到理论,从而形成政策进一步指导实践。因此区域治理现代化必须实现网上空间和网下空间的优质互动。

四、以多元主体协同共治实现区域治理现代化区域治理面对的挑战和风险越来越复杂,需要汇聚多方资源、增加有效交流,形成合力。协同共治成为达成高效优质治理的必需手段,也是区域治理现代化的核心方向,既是价值观也是方法论。区域协同共治是指,中央政府、地方政府、企业、社会组织和本区域的居民等多元主体,相互影响、达成互信,为了共同目标,跨越行政边界和组织边界,采取共同行动的过程。它的实现有利于:可以确保主体的接受度和主动性①保障治理效率,在合作基础上达成共识,,政策执行起来会十分顺利。②确保社会正义,通过居民参与实现民主,缩小利益群体间的分歧,实现权力共享、利益共赢。③推进伙伴关系,有利于政府、居民和各类组织之间建立稳健的互惠合作关系,促进人与人之间的信任。

1.坚持人本逻辑,

由工具理性转向价值理性工具理性支配下,区域治理的依据是科学原理和统计数据,但有可能忽视人的价值和信仰。对独立自主的人来说,最合理的选择首先应基于人的价值、情感和思想,因而工具理性在实质层面反而是非理性的。因此,必须通过多元主体协同共治在区域治理中引入价值理性,以公平、民主调和工具理性的消极影响,实现工具理性与价值理性的平衡。第一,以公共性为价值理性的底色,实现由发展型治理向关怀型治理的转型。区域治理要以满足人民群众对美好生活的需要为根本目的,把对效率和业绩的关注转移到对人民平等参与和发展权益的保障、归属感和幸福感的实现上来,确保治理的公共性、民主性和参与性,加大对公共服务尤其是关怀型服务的投入,实现人本逻辑和价值关怀。第二,以开放性为特色和保障,推动治理成为一个相互包容的过程。在多元协同模式下,治理的客体同时也是治理的主体,治理参与者在追求自

身权利的同时也必须尊重其他人的权利,才能达成一致决策。这就要求培养文明、平等、诚信、友善的价值观,促进人与人之间的包容。第三,促进社会公平正义,治理要照顾到不同人对不同生活方式的选择,构筑更为包容、可异地衔接、能吸纳各类人群共同参与的区域治理体系。具体的治理项目因为利益相关度不同会有不同的参与主体,但就治理全过程而言参与的范围要逐渐扩大到区域内的所有人,要给予每个人以尊重,不能简单地以整体推断个体。尤其要注重保护缺乏政治资源、缺乏市场能力、缺乏吸引合作伙伴能力的群体的权利,通过专家协助、面对面访谈等把他们吸纳到治理主体中。

2.构建完善的制度矩阵,

形成长效治理模式要使协作成为持久的关系,必须从实践中总结出规则,形成制度。制度可以降低沟通、谈判、协调、执行等方面的合作成本,为区域治理实践提供合法性支撑。第一,培育区域认同感和公平感,确保多元主体对制度的主动遵循。在挖掘区域内各主体共同需要和追求的基础上,形成共同的情感归属,使主体自觉地将自己视为共同体的一部分,赋予共同体行动能力。第二,培养协同合作的文化、价值导向和习惯公约,这是协同治理的非正式规则。包括诚信、尊重、平等和公共服务精神等,它们决定着什么行为是恰当的。第三,做好顶层设计,制定正式规则,保证协商的有序性和有效性。具体包括:①法律和规则体系,由

中央政府制定规则或通过区域协商制定地方性法规,明确治理主体的位置、参与手段和允许采取的行动等。②合作协议和合作计划,包括区域规划、发展计划、城市合同、绩效计划等,对区域建设强度、公共设施配置、合作内容与时间秩序、实施机构和办法、资金运作、监督反馈和效果评估等做出统一安排。第四,建立多层面的区域共享平台,包括基础设施平台、信息共享平台、科技资源平台、公共服务平台、环境质量数据共享平台等,确保治理资源共享。

3.建立多元主体伙伴关系,

结成合作治理联盟规则执行必须依靠多元治理主体的协同,既包括政府、市场、社会间的伙伴关系,又包括政府内部的层级关系。合作可以通过产生规模经济达成集体利益,也可以通过保障合作者的权利产生个人利益,当收益大于达成并执行共识的交易成本时合作才能够发生。平等协商、持续互动、信守承诺是协同形成的关键,协同必须建立在非正式合作经验的基础上,协同的结果不是折中,而是在协商、谈判和科学分析的基础上选择最优行动方案,长期稳定的相互依赖关系可以有效降低交流成本,减少机会主义行为。

第一,在政府、市场与社会间建立新型伙伴关系,推动区域治理社会化。要在各决策主体保持自己特色的基础上,厘清国家权力、市场权利、社会权利和个体权利的边界,实现多元主体间的有机团结。织是区域治理的领导者。负责总揽全局,明确大方①党组向、确定目标、制定政策;负责协调各方,发挥组织联络和引领凝聚群众的作用。织者、责任者、协调者和监督者②政府是区域治理的组。负责制定规则,营造公平竞争、共同发展的环境;组织协调,整合分散多元的体系中的不同利益体;提供公共服务、保障人民权益,尤其是承担市场出于营利考量不愿承担的责任;监督其他主体的行为,维护秩序、应对社会风险。③对社会赋权增能,实现区域治理的社会协同、公众参与。一要赋权,政府必须让渡部分权利于社会;二要增能,重建居民参与治理的社会资本,包括促进组织团结、增强社会凝聚力的资本,协调主体关系、增加共识的资本,拓展社会关系、增加社会联系的资本等;三要畅通渠道,重建公共生活和公共对话,包括区域论坛、集体决策、听证会、网络议政等,使居民参与治理能力得到释放。④赋予社区权力。空间邻近、规模较小的团体更容易频繁互动、达成合作,因此社区应该成为个体参与公共生活的最基本场域,要严格限制行政职能向社区的转移,导入社区自下而上的提案机制,发挥好社区的自治功能。

第二,在政府间建立层级式命运共同体,对合作进行分层干预,确保协商的有效性、持久性。政府是宏观调控层,负责为地方政府的合作制定游戏①中央规则,以约束地方政府行为,推动整个政府体系上升到协作状态。内各省市组成治理联盟并设常设机构②形成区域治理的管治权威。由区域,负责制定区域一体化规划和计划。以区域内居民的整体利益为出发点,确定合作治理的项目和优先领域;提供公共服务,营造统一的要素流通环境,建设区域内大型基础设施,建立区域协调发展基金;协调各城市的利益,建立区域治理评价指标体系、考核机制和权责对等、谁损害谁补偿的奖惩补偿机制,对利益受损的城市予以补偿;实时监督协议或合同的实施,对违约行为依法处理。③鼓励城市间成立自由治理联盟,确保协商的活跃度。在地位对等基础上,基于城市辐射功能的叠加、产业的分工协作、土地共同开发等,就特定议程或项目达成城市间的合作。

4.利用新的技术手段,

实现全域治理网络和大数据等为区域共治提供了技术手段,可以汇聚需求、增进交流,收集并分析海量信息,推进精准分析、精准服务、精准治理。第一,针对“信息孤岛”

的问题,建立统一的数据信息平台和电子政务系统,实现跨区域、跨部门的信息共享与整合。在平台上可以集中完成信息查询、工作部署、指挥调度等业务。第二,建立政府和社会间的互联网沟通平台。将政务微博、政务微信等信息发布平台进一步发展为协商协作平台,第一时间回应社会关切,及时化解矛盾。第三,通过大数据分析为居民提供精准的公共服务。设计大数据分析框架,对区域治理资源进行整合分析,对居民需求进行多层次、多维度的细分,使服务供给契合需求,并持续跟踪服务效果以改进供给。同时要通过与居民面对面的沟通交流挖掘被宏观数据掩盖的个体差异化需求。第四,确保信息安全。通过控制访问权限、数据加密和过滤器、分离秘钥等多种方法防止数据泄露,各部门使用数据要确保留痕,一旦发生数据泄露便于追责。

参考文献：

Area1s.inSttuhdeUensnkii,tedPaSutl.atesT.hNeGewYovoerrknm:eNnattioofMnaleMtruonp

iocliitaneapalgue,1930.ralieUn2a.nADahniveml,rseirRtiycoabPnCertresitAsy.(

,20sW0ech5ooG.ndoevdeirtinos?n)D.eNmeowcraHcy

avaennd,PCoTw-:NGeoi3vgeh.TheCo:mrbnoarnhcoeo.dNeTmissiononGlobalGovernance.OurGlobal

wYheorRkep

:oOrtoxfoftrdUheniCveormsimtyissPiorenoss,n199Gl5o.bality.45L..oBnedcok,n:USlarigcehP.uRbils:ickSatioocniset,yTowardaNewModer-埃莉诺·奥斯特罗姆著:《1公共事物的治理之道992.:集体行动制度的演进》,上海译文出版社高薇:《德国的区域治理:组织及其法制保障2012年版。

6.》,《环球法律评论》7.理查德2014年第·菲沃克2期。:《理性选择与区域治理———基于大都市区域治理结构的分析》,《国外理论动态》年第2期。

20158.李响、严广乐:《区域公共治理合作网络实证分

析———以长三角城市群为例》,《城市问题》9.乔纳森·戴维斯、戴维·2013年第5期。·市政治学理论前沿S

》,上海人民出版社L·英布罗肖主编:《城2013年版。10.苏黎馨、冯长春:《京津冀区域协同治理与国外大都市区比较研究》,《地理科学进展》2018年第1期。共治型区域治理模式研究11.张衔春、栾晓帆、马学广等:《深汕特别合作区协同》,《地理科学》2018年第9期。

作者简介:孟静,江苏省社会科学院区域现代化研究院助理研究员(南京 210004

)。[责任编辑:侯祥鹏]

35

现

代经济探讨 区域现代化

LeYn1 0-2019-06-