优化营商环境背景下公安机关“放管服”改革研究

作者：张彪

来源：《荆楚学刊》2020年第04期

摘要：公安机关作为重要的行政部门，在营商环境优化的进程中，发挥着巨大作用。随着公安机关“放管服”改革的持续深化，理论联系实践，分析公安机关“放管服”改革的成效与困境已时不可待。公安机关应当把握改革的正确方向，调整改革的现有策略，通过提高公安队伍业务能力、规范公安机关权力的行使，主动解决公安机关“放管服”改革过程中面临的对“放管服”改革的认知维度层次低、警力无法满足“放管服”改革的紧迫性需要、“放管服”改革深化程度不足、聯动机制不健全、考核监督机制有缺陷等问题，以期探索具有内在逻辑自洽性的公安机关“放管服”改革新路径，进而推进营商环境的优化，实现经济社会发展。 关键词：营商环境;优化;公安机关;“放管服”改革;法治

中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2020）04-0060-07

一、问题的提出

改革开放至今40多年来，为适应社会主义现代化建设与市场经济体制不断完善的需要，我国不断深化机构与行政体制改革。党的十八大以来，党中央、国务院把处理好政府与市场关系、转变政府职能作为全面深化改革的关键，大力推进简政放权、放管结合、优化服务。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步强调：“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”总体来说，“放管服”改革相关举措一定程度上得到了落实，取得了阶段性成果。

公安机关作为重要的行政部门，依据《公安机关组织管理条例》第二条规定可知，公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。对于营商环境这个概念，目前还没有形成足够精准的定义。通俗地讲，营商环境是指“企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循的政策法规所需的时间和成本等条件[1]。狭义地讲，营商环境是指“支配商业活动所必需的政策、法律、制度、规则等一种复杂的融合体”[2]。虽然营商环境概念的内涵外延不够明确，理论学说的完整性有待提升，但毫无争议的是，营商环境的优化同公安机关打击违法犯罪、维护国家社会安定、促进经济平稳运行等职能的履行紧密相关。而公安机关职能的切实、充分履行需要进一步深化“放管服”改革，由此可见，研究公安机关“放管服”改革具有重要价值。

在公安机关“放管服”改革的实践中，面临一系列问题。如，存在对“放管服”改革的认知维度层次低、警力无法满足“放管服”改革的紧迫性需要、“放管服”改革深化程度不足、联动机制不健全、考核监督机制有缺陷等问题。对于这些问题的解决，我们可以尝试从现有对公安机关“放管服”改革的学术讨论中寻求答案。王晴博士认为，在国家治理视角下，结合公安机关自身特点，在“放管服”中应着力树立治理理念，推进部门、队伍改革，加强事中事后监管，引入第三方评估[3]。王珏认为，公安机关“放管服”改革，需在机构设置、队伍建设、清单编制、事项授权、网上服务、自助服务、综合执法、事后监管等方面予以进一步完善，主动推动审批服务模式大变革、队伍作风形象大转变[4]。毫无疑问，这些理论对公安机关“放管服”改革推进具有重要作用。但笔者认为，基于公安机关“放管服”改革是一个动态不断完善的过程，其涉及群众和企业权利的保护、商事营业自由的保障、政商关系的构建等一系列法律问题。因此，需要理论联系实践，进一步深层次分析公安机关“放管服”改革的成效与困境，探索具有内在逻辑自洽性的改革新路径，进而推进营商环境的优化，实现经济社会发展。

鉴于法治是公安机关“放管服”改革的前提与保障，我们需要进一步通过法学理论的研究，为完善公安机关“放管服”改革提供学理支撑。目前，法学界对公安机关“放管服”改革研究的针对性、系统性明显不足，不能满足实践的需要，面临诸多法治困境，特撰此文进一步论说。其一，从理论基础出发，论证公安机关“放管服”改革的内涵;其二，从逻辑上分析优化营商环境与公安机关“放管服”改革的契合;其三，依据实践现状，详细探讨公安机关“放管服”改革的成效

与困境;其四，从实际出发，阐释公安机关“放管服”改革深化策略的调整;其五，展望公安机关“放管服”改革的愿景，以期实现优化营商环境目标。 二、解构：公安机关“放管服”改革的理论基础

公安机关“放管服”改革是一个复杂的系统工程，在改革的过程中面临着新的矛盾与挑战，改革的适当性与有效性，始终是公安机关“放管服”改革的重点，这就需要深度探究公安机关“放管服”改革的理论依据。

（一）公安机关职能需要与时俱进

在理论上，公安机关作为科层组织，按照“条块结合，以块为主”的原则，为人民服务为根本宗旨，依照法律行使职能。在营商环境优化、市场经济体制改革深化的当下，我们应清醒地认识到，公安机关职能的重心需要与时俱进，做出适当的调整。其一，弱化公安机关市场干预的职能。公安机关应当不断减少公安行政审批事项，简化审批环节，提高行政审批的透明度;其二，改革对特种行业的管理职能。包括调整特种行业的范围、适当放宽特种行业审批政策、加强社会监管、建立寓管理于服务的治安管理体制[5]。其三，增强管理预警职能。随着公安行政审批事项不断减少，公安机关管理的方式必然从事前审批转变为事中事后监管。这就需要公安机关通过加大检查与抽查力度、群众监督与举报等途径获取信息，建设预警工作机制;其四，提升公共信息网络安全监察职能。随着网络信息技术的发展，越来越多的日常活动和企业办公在网络上开展，各种网络信息犯罪连续不断出现，这就需要公安人员具备应用计算机进行安全监察、反病毒等专业技能。 （二）公安机关“放管服”改革的实质

公安机关“放管服”改革作为我国政府行政体制改革的重要组成部分，在社会治安、交通管理、出入境等多领域深入开展，对于完善公安机关权责体系、优化公安组织结构发挥了巨大作用，有其共性，也有其特殊性。具体而言，与我国政府“放管服”改革（1）相比，公安机关“放管服”改革重点在于平衡公安机关、市场与社会三者之间的关系，其中简政放权的核心在于轉变公安机关角色定位，向公安机关基层、向市场、向社会放权，进而激发市场活力;放管结合的关键在于转变公安机关管理理念，加强事中事后监管;优化服务的目标在于建设服务型公安系统，贵在坚持以人民群众为中心，强化民生警务。 三、逻辑：优化营商环境与公安机关“放管服”改革的契合

众所周知，良好的营商环境是企业生存发展的基础，是经济社会健康发展的重要基石。深化“放管服”改革和优化营商环境是改革开放的一个关键举措，是正确处理政府和市场关系的重大改革之举，通过深化“放管服”改革来优化营商环境，从根本上说就是解放和发展生产力

（2）。深化公安机关“放管服”改革是促进公安机关治理体系和治理能力现代化的必然要求，对公安机关权力行使的规范化完善具有重要意义，是营造良好营商环境的迫切需要。 （一）商事权利需要保护

商事权利是商事主体从事工业生产、农业生产和商业服务活动的权利，有着丰富的内涵，是商事主体最根本的权利[6]。营商行为多是以盈利为目的，从逻辑上分析，着重考虑营业行为的简便、快捷和对其权利的保障等问题。从近代自然法思想、社会契约论到立宪主义格局基本确立肇始，暴力被国家所垄断，行政权伴随以国家暴力为后盾的强制力被认可为一种“必要之恶”[7]。如若权力无边界、政策多变动，商事主体权利就无法得到保障。这就要求持续深化公安机关“放管服”改革，提升公安机关决策事项质量，保障政策的稳定性，达到公安机关执法水平的不断提升的目标，减少侵权行为的发生，进而妥善解决企业经营权利保障与救济等问题。

（二）商事营业自由需要保障

在商事生活中，最为主要的是两个方面的问题：其一，商人营业的自由;其二，国家对商事营业的干预。其问题的重心乃为商事营业自由与国家干预之间的关系[8]。商事营业自由能更好地发挥市场调节作用，有助于企业自主决策，有利于释放企业活力，推动产业进步;但同时市场调节也存在盲目性、自发性和事后性等特点。因此，不能把一切社会经济活动都交给市场，有必要加快和改善国家对经济的宏观调控，及时矫正市场经济不可避免的一些弊端[9]。政府与市场的关系向来是社会主义市场经济体制改革的核心问题，同时也是公安机关“放管服”改革与优化营商环境所要面对的问题，这就要求公安机关制定合理的审批政策，通过权力清单制度，明确公安机关的“职责权限”，构建权力边界清晰、权责一致、依法保障的公安机关职能体系，尊重商法最基本的意思自治原则，使商事主体有权基于自己的意思形成其私法上的权利义务关系，依法自由地行使权利，形成开放透明、竞争有序、平等保护的市场规则。 （三）政商关系需要“亲清”

一般地讲，政商关系就是“政”与“商”在履行职能和工作交往中所形成的相互作用关系，具体而言则是一种将政治权力、行政资源与经济利益、市场行为紧密结合在一起的复杂的社会关系，但其本质是双方的地位关系[10]。“政”的本质是权力，要防止掌权人员以权谋私，进行权钱交易;“商”的本质是资本，要防止不法商人私下与官员非法交易，谋求不正当利益。公安机关“放管服”改革需要洞察政商关系背后深藏的政治逻辑与市场逻辑，厘清公安机关权力与资本、公安系统官员与企业家的关系。公安机关应当从政策与商事环境方面去支持企业，管住权力之手，铲除腐败温床，构建“亲清”新型政商关系（3）。即通过“亲清”互动，官所获得的利益应表现在对就业率的提高、对税收和经济增长的促进，而不是让某个或某些特定官员成为获利的对象。

四、现状：公安机关“放管服”改革的成效与困境

当前，公安机关在“放管服”改革的实践中，坚持以人民群众为中心，全面落实公安部《关于简化优化公共服务流程方便群众办事创业的若干措施》《关于进一步推进“互联网+公安政务服务”工作的实施意见》和中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，不断主动深化“放管服”改革，优化机构设置，充分利用大数据和高科技，强化事中事后监管，注重服务的质量与效率，保障了社会经济发展。在高度肯定公安机关“放管服”改革成效的同时，我们也总结出公安机关“放管服”改革依然存在着诸多漏洞和不足。 （一）公安机关“放管服”改革的推进和创新

第一，不断明确定位，主动深化“放管服”改革。放眼全国，公安机关都在大力推行权力清单改革，通过简化审批方式、一窗通办等便民利企举措，有力地推进了公安审批服务标准化体系，提高了审批效率。例如：2017年《江苏省公安机关行政权力清单》明确了公安机关自身职能。2018年辽宁省公安厅召开工作部署会，决定在全省公安机关实施以“马上办、网上办、就近办”“一网清、一证通、一次跑、一厅结”为内容的“三办”“四个一”举措，切实解决企业和群众到公安机关办事难、办事慢、办事繁问题。2018年公安部施行深化治安管理“放管服”改革便民利民6项举措，一是对治安管理的重点行业、场所，简化企业开办程序，压缩开办时间;二是减轻企业经济负担，全面停止收取印章刻制单位入网费、服务费，严禁强制换章、垄断经营;三是减免企业办事证明材料;四是建立企业内部安全随访制，加强与企业的联系互动，帮助企业发现整改安全隐患、完善安全保卫制度，指导企业开展安全教育培训，维护良好的生产经营环境;五是为群众办理居民身份证和居住证提供便利服务;六是优化户政管理服务（4）。 第二，优化机构设置，坚持以人民为中心。为深化公安机关“放管服”改革，公安机关在服务经济社会发展和便民利民惠民等方面推出了一系列政策措施，将行政审批事项集中于各级政务服务中心公安窗口，并通过强化公安干警责任意识、服务意识，严格按照深化公安“放管服”改革的要求，向办事群众和企业一次性告知政务服务事项的执法依据、办理条件等信息。公安机关身处一线，在工作中不仅可以直接了解到群众和企业的诉求，同时还接受监督，推进了“阳光警务”建设，为持续推出更精准、更高效的便民举措积累了不少经验，提高了群众和企业对公安政务服务工作的满意度，激发了社会创造活力。

公安机关“放管服”改革作为我国政府行政体制改革的重要组成部分，在社会治安、交通管理、出入境等多领域深入开展，对于完善公安机关权责体系、优化公安组织结构发挥了巨大作用，有其共性，也有其特殊性。具体而言，与我国政府“放管服”改革（1）相比，公安机关“放管服”改革重点在于平衡公安机关、市场与社会三者之间的关系，其中简政放权的核心在于转变公安机关角色定位，向公安机关基层、向市场、向社会放权，进而激发市场活力;放管结合

的关键在于转变公安机关管理理念，加强事中事后监管;优化服务的目标在于建设服务型公安系统，贵在坚持以人民群众为中心，强化民生警务。 三、逻辑：优化营商环境与公安机关“放管服”改革的契合

众所周知，良好的营商环境是企业生存发展的基础，是经济社会健康发展的重要基石。深化“放管服”改革和优化营商环境是改革开放的一个关键举措，是正确处理政府和市场关系的重大改革之举，通过深化“放管服”改革来优化营商环境，从根本上说就是解放和发展生产力（2）。深化公安机关“放管服”改革是促进公安机关治理体系和治理能力现代化的必然要求，对公安机关权力行使的规范化完善具有重要意义，是营造良好营商环境的迫切需要。 （一）商事权利需要保护

商事权利是商事主体从事工业生产、农业生产和商业服务活动的权利，有着丰富的内涵，是商事主体最根本的权利[6]。营商行为多是以盈利为目的，从逻辑上分析，着重考虑营业行为的简便、快捷和对其权利的保障等问题。从近代自然法思想、社会契约论到立宪主义格局基本确立肇始，暴力被国家所垄断，行政权伴随以国家暴力为后盾的强制力被认可为一种“必要之恶”[7]。如若权力无边界、政策多变动，商事主体权利就无法得到保障。这就要求持续深化公安机关“放管服”改革，提升公安机关决策事项质量，保障政策的稳定性，达到公安机关执法水平的不断提升的目标，减少侵权行为的发生，进而妥善解决企业经营权利保障与救济等问题。

（二）商事营业自由需要保障

在商事生活中，最为主要的是两个方面的问题：其一，商人营业的自由;其二，国家对商事营业的干预。其问题的重心乃为商事营业自由与国家干预之间的关系[8]。商事营业自由能更好地发挥市场调节作用，有助于企业自主决策，有利于释放企业活力，推动产业进步;但同时市场调节也存在盲目性、自发性和事后性等特点。因此，不能把一切社会经济活动都交给市场，有必要加快和改善国家对经济的宏观调控，及时矫正市场经济不可避免的一些弊端[9]。政府与市场的关系向来是社会主义市场经济体制改革的核心问题，同时也是公安机关“放管服”改革与优化营商环境所要面对的问题，这就要求公安机关制定合理的审批政策，通过权力清单制度，明确公安机关的“职责权限”，构建权力边界清晰、权责一致、依法保障的公安机关职能体系，尊重商法最基本的意思自治原则，使商事主体有权基于自己的意思形成其私法上的權利义务关系，依法自由地行使权利，形成开放透明、竞争有序、平等保护的市场规则。 （三）政商关系需要“亲清”

一般地讲，政商关系就是“政”与“商”在履行职能和工作交往中所形成的相互作用关系，具体而言则是一种将政治权力、行政资源与经济利益、市场行为紧密结合在一起的复杂的社会关

系，但其本质是双方的地位关系[10]。“政”的本质是权力，要防止掌权人员以权谋私，进行权钱交易;“商”的本质是资本，要防止不法商人私下与官员非法交易，谋求不正当利益。公安机关“放管服”改革需要洞察政商关系背后深藏的政治逻辑与市场逻辑，厘清公安机关权力与资本、公安系统官员与企业家的关系。公安机关应当从政策与商事环境方面去支持企业，管住权力之手，铲除腐败温床，构建“亲清”新型政商关系（3）。即通过“亲清”互动，官所获得的利益应表现在对就业率的提高、对税收和经济增长的促进，而不是让某个或某些特定官员成为获利的对象。

四、现状：公安机关“放管服”改革的成效与困境

当前，公安机关在“放管服”改革的实践中，坚持以人民群众为中心，全面落实公安部《关于简化优化公共服务流程方便群众办事创业的若干措施》《关于进一步推进“互联网+公安政务服务”工作的实施意见》和中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，不断主动深化“放管服”改革，优化机构设置，充分利用大数据和高科技，强化事中事后监管，注重服务的质量与效率，保障了社会经济发展。在高度肯定公安机关“放管服”改革成效的同时，我们也总结出公安机关“放管服”改革依然存在着诸多漏洞和不足。 （一）公安机关“放管服”改革的推进和创新

第一，不断明确定位，主动深化“放管服”改革。放眼全国，公安机关都在大力推行权力清单改革，通过简化审批方式、一窗通办等便民利企举措，有力地推进了公安审批服务标准化体系，提高了审批效率。例如：2017年《江苏省公安机关行政权力清单》明确了公安机关自身职能。2018年辽宁省公安厅召开工作部署会，决定在全省公安机关实施以“马上办、网上办、就近办”“一网清、一证通、一次跑、一厅结”为内容的“三办”“四个一”举措，切实解决企业和群众到公安机关办事难、办事慢、办事繁问题。2018年公安部施行深化治安管理“放管服”改革便民利民6项举措，一是对治安管理的重点行业、场所，简化企业开办程序，压缩开办时间;二是减轻企业经济负担，全面停止收取印章刻制单位入网费、服务费，严禁强制换章、垄断经营;三是减免企业办事证明材料;四是建立企业内部安全随访制，加强与企业的联系互动，帮助企业发现整改安全隐患、完善安全保卫制度，指导企业开展安全教育培训，维护良好的生产经营环境;五是为群众办理居民身份证和居住证提供便利服务;六是优化户政管理服务（4）。 第二，优化机构设置，坚持以人民为中心。为深化公安机关“放管服”改革，公安机关在服务经济社会发展和便民利民惠民等方面推出了一系列政策措施，将行政审批事项集中于各级政务服务中心公安窗口，并通过强化公安干警责任意识、服务意识，严格按照深化公安“放管服”改革的要求，向办事群众和企业一次性告知政务服务事项的执法依据、办理条件等信息。公安机关身处一线，在工作中不仅可以直接了解到群众和企业的诉求，同时还接受监督，推进了

“阳光警务”建设，为持续推出更精准、更高效的便民举措积累了不少经验，提高了群众和企业对公安政务服务工作的满意度，激发了社会创造活力。

公安机关“放管服”改革作为我国政府行政体制改革的重要组成部分，在社会治安、交通管理、出入境等多领域深入开展，对于完善公安机关权责体系、优化公安组织结构发挥了巨大作用，有其共性，也有其特殊性。具体而言，与我国政府“放管服”改革（1）相比，公安机关“放管服”改革重点在于平衡公安机关、市场与社会三者之间的关系，其中简政放权的核心在于转变公安机关角色定位，向公安机关基层、向市场、向社会放权，进而激发市场活力;放管结合的关键在于转变公安机关管理理念，加强事中事后监管;优化服务的目标在于建设服务型公安系统，贵在坚持以人民群众为中心，强化民生警务。 三、逻辑：优化营商环境与公安机关“放管服”改革的契合

众所周知，良好的营商环境是企业生存发展的基础，是经济社会健康发展的重要基石。深化“放管服”改革和优化营商环境是改革开放的一个关键举措，是正确处理政府和市场关系的重大改革之举，通过深化“放管服”改革来优化营商环境，从根本上说就是解放和发展生产力（2）。深化公安机关“放管服”改革是促进公安机关治理体系和治理能力现代化的必然要求，对公安机关权力行使的规范化完善具有重要意义，是营造良好营商环境的迫切需要。 （一）商事权利需要保护

商事權利是商事主体从事工业生产、农业生产和商业服务活动的权利，有着丰富的内涵，是商事主体最根本的权利[6]。营商行为多是以盈利为目的，从逻辑上分析，着重考虑营业行为的简便、快捷和对其权利的保障等问题。从近代自然法思想、社会契约论到立宪主义格局基本确立肇始，暴力被国家所垄断，行政权伴随以国家暴力为后盾的强制力被认可为一种“必要之恶”[7]。如若权力无边界、政策多变动，商事主体权利就无法得到保障。这就要求持续深化公安机关“放管服”改革，提升公安机关决策事项质量，保障政策的稳定性，达到公安机关执法水平的不断提升的目标，减少侵权行为的发生，进而妥善解决企业经营权利保障与救济等问题。

（二）商事营业自由需要保障

在商事生活中，最为主要的是两个方面的问题：其一，商人营业的自由;其二，国家对商事营业的干预。其问题的重心乃为商事营业自由与国家干预之间的关系[8]。商事营业自由能更好地发挥市场调节作用，有助于企业自主决策，有利于释放企业活力，推动产业进步;但同时市场调节也存在盲目性、自发性和事后性等特点。因此，不能把一切社会经济活动都交给市场，有必要加快和改善国家对经济的宏观调控，及时矫正市场经济不可避免的一些弊端[9]。政府与市场的关系向来是社会主义市场经济体制改革的核心问题，同时也是公安机关“放管服”改革与优化营商环境所要面对的问题，这就要求公安机关制定合理的审批政策，通过权力清单

制度，明确公安机关的“职责权限”，构建权力边界清晰、权责一致、依法保障的公安机关职能体系，尊重商法最基本的意思自治原则，使商事主体有权基于自己的意思形成其私法上的权利义务关系，依法自由地行使权利，形成开放透明、竞争有序、平等保护的市场规则。 （三）政商关系需要“亲清”

一般地讲，政商关系就是“政”与“商”在履行职能和工作交往中所形成的相互作用关系，具体而言则是一种将政治权力、行政资源与经济利益、市场行为紧密结合在一起的复杂的社会关系，但其本质是双方的地位关系[10]。“政”的本质是权力，要防止掌权人员以权谋私，进行权钱交易;“商”的本质是资本，要防止不法商人私下与官员非法交易，谋求不正当利益。公安机关“放管服”改革需要洞察政商关系背后深藏的政治逻辑与市场逻辑，厘清公安机关权力与资本、公安系统官员与企业家的关系。公安机关应当从政策与商事环境方面去支持企业，管住权力之手，铲除腐败温床，构建“亲清”新型政商关系（3）。即通过“亲清”互动，官所获得的利益应表现在对就业率的提高、对税收和经济增长的促进，而不是让某个或某些特定官员成为获利的对象。

四、现状：公安机关“放管服”改革的成效与困境

当前，公安机关在“放管服”改革的实践中，坚持以人民群众为中心，全面落实公安部《关于简化优化公共服务流程方便群众办事创业的若干措施》《关于进一步推进“互联网+公安政务服务”工作的实施意见》和中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，不断主动深化“放管服”改革，优化机构设置，充分利用大数据和高科技，强化事中事后监管，注重服务的质量与效率，保障了社会经济发展。在高度肯定公安机关“放管服”改革成效的同时，我们也总结出公安机关“放管服”改革依然存在着诸多漏洞和不足。 （一）公安机关“放管服”改革的推进和创新

第一，不断明确定位，主动深化“放管服”改革。放眼全国，公安机关都在大力推行权力清单改革，通过简化审批方式、一窗通办等便民利企举措，有力地推进了公安审批服务标准化体系，提高了审批效率。例如：2017年《江苏省公安机关行政权力清单》明确了公安机关自身职能。2018年辽宁省公安厅召开工作部署会，决定在全省公安机关实施以“马上办、网上办、就近办”“一网清、一证通、一次跑、一厅结”为内容的“三办”“四个一”举措，切实解决企业和群众到公安机关办事难、办事慢、办事繁问题。2018年公安部施行深化治安管理“放管服”改革便民利民6项举措，一是对治安管理的重点行业、场所，简化企业开办程序，压缩开办时间;二是减轻企业经济负担，全面停止收取印章刻制单位入网费、服务费，严禁强制换章、垄断经营;三是减免企业办事证明材料;四是建立企业内部安全随访制，加强与企业的联系互动，帮助企

业发现整改安全隐患、完善安全保卫制度，指导企业开展安全教育培训，维护良好的生产经营环境;五是为群众办理居民身份证和居住证提供便利服务;六是优化户政管理服务（4）。 第二，优化机构设置，坚持以人民为中心。为深化公安机关“放管服”改革，公安机关在服务经济社会发展和便民利民惠民等方面推出了一系列政策措施，将行政审批事项集中于各级政务服务中心公安窗口，并通过强化公安干警责任意识、服务意识，严格按照深化公安“放管服”改革的要求，向办事群众和企业一次性告知政务服务事项的执法依据、办理条件等信息。公安机关身处一线，在工作中不仅可以直接了解到群众和企业的诉求，同时还接受监督，推进了“阳光警务”建设，为持续推出更精准、更高效的便民举措积累了不少经验，提高了群众和企业对公安政务服务工作的满意度，激发了社会创造活力。

公安机关“放管服”改革作为我国政府行政体制改革的重要组成部分，在社会治安、交通管理、出入境等多领域深入开展，对于完善公安机关权责体系、优化公安组织结构发挥了巨大作用，有其共性，也有其特殊性。具体而言，与我国政府“放管服”改革（1）相比，公安机关“放管服”改革重点在于平衡公安机关、市场与社会三者之间的关系，其中简政放权的核心在于转变公安机关角色定位，向公安机关基层、向市场、向社会放权，进而激发市场活力;放管结合的关键在于转变公安机关管理理念，加强事中事后监管;优化服务的目标在于建设服务型公安系统，贵在坚持以人民群众为中心，强化民生警务。 三、逻辑：优化营商环境与公安机关“放管服”改革的契合

众所周知，良好的营商环境是企业生存发展的基础，是经济社会健康发展的重要基石。深化“放管服”改革和优化营商环境是改革开放的一个关键举措，是正确处理政府和市场关系的重大改革之举，通过深化“放管服”改革来优化营商环境，从根本上说就是解放和发展生产力（2）。深化公安机关“放管服”改革是促进公安机关治理体系和治理能力现代化的必然要求，对公安机关权力行使的规范化完善具有重要意义，是营造良好营商环境的迫切需要。 （一）商事权利需要保护

商事权利是商事主体从事工业生产、农业生产和商业服务活动的权利，有着丰富的内涵，是商事主体最根本的权利[6]。营商行为多是以盈利为目的，从逻辑上分析，着重考虑营业行为的简便、快捷和对其权利的保障等问题。从近代自然法思想、社会契约论到立宪主义格局基本确立肇始，暴力被国家所垄断，行政权伴随以国家暴力为后盾的强制力被认可为一种“必要之恶”[7]。如若权力无边界、政策多变动，商事主体权利就无法得到保障。这就要求持续深化公安机关“放管服”改革，提升公安机关决策事项质量，保障政策的稳定性，达到公安机关执法水平的不断提升的目标，减少侵权行为的发生，进而妥善解决企业经营权利保障与救济等问题。

（二）商事营业自由需要保障

在商事生活中，最为主要的是两个方面的问题：其一，商人营业的自由;其二，国家对商事营业的干预。其问题的重心乃为商事营业自由与国家干预之间的关系[8]。商事营业自由能更好地发挥市场调节作用，有助于企业自主决策，有利于释放企业活力，推动产业进步;但同时市场调节也存在盲目性、自发性和事后性等特点。因此，不能把一切社会经济活动都交给市场，有必要加快和改善国家对经济的宏观调控，及时矫正市场经济不可避免的一些弊端[9]。政府与市场的关系向来是社会主义市场经济体制改革的核心问题，同时也是公安机关“放管服”改革与优化营商环境所要面对的问题，这就要求公安机关制定合理的审批政策，通过权力清单制度，明确公安机关的“职责权限”，构建权力边界清晰、权责一致、依法保障的公安机关职能体系，尊重商法最基本的意思自治原则，使商事主体有权基于自己的意思形成其私法上的权利义务关系，依法自由地行使权利，形成开放透明、竞争有序、平等保护的市场规则。 （三）政商关系需要“亲清”

一般地讲，政商关系就是“政”与“商”在履行职能和工作交往中所形成的相互作用关系，具体而言则是一种将政治权力、行政资源与经济利益、市场行为紧密结合在一起的复杂的社会关系，但其本质是双方的地位关系[10]。“政”的本质是权力，要防止掌权人员以权谋私，进行权钱交易;“商”的本质是资本，要防止不法商人私下与官员非法交易，谋求不正当利益。公安机关“放管服”改革需要洞察政商关系背后深藏的政治逻辑与市场逻辑，厘清公安机关权力与资本、公安系统官员与企业家的关系。公安机关应当从政策与商事环境方面去支持企业，管住权力之手，铲除腐败温床，构建“亲清”新型政商关系（3）。即通过“亲清”互动，官所获得的利益应表现在對就业率的提高、对税收和经济增长的促进，而不是让某个或某些特定官员成为获利的对象。

四、现状：公安机关“放管服”改革的成效与困境

当前，公安机关在“放管服”改革的实践中，坚持以人民群众为中心，全面落实公安部《关于简化优化公共服务流程方便群众办事创业的若干措施》《关于进一步推进“互联网+公安政务服务”工作的实施意见》和中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，不断主动深化“放管服”改革，优化机构设置，充分利用大数据和高科技，强化事中事后监管，注重服务的质量与效率，保障了社会经济发展。在高度肯定公安机关“放管服”改革成效的同时，我们也总结出公安机关“放管服”改革依然存在着诸多漏洞和不足。 （一）公安机关“放管服”改革的推进和创新

第一，不断明确定位，主动深化“放管服”改革。放眼全国，公安机关都在大力推行权力清单改革，通过简化审批方式、一窗通办等便民利企举措，有力地推进了公安审批服务标准化体系，提高了审批效率。例如：2017年《江苏省公安机关行政权力清单》明确了公安机关自身

职能。2018年辽宁省公安厅召开工作部署会，决定在全省公安机关实施以“马上办、网上办、就近办”“一网清、一证通、一次跑、一厅结”为内容的“三办”“四个一”举措，切实解决企业和群众到公安机关办事难、办事慢、办事繁问题。2018年公安部施行深化治安管理“放管服”改革便民利民6项举措，一是对治安管理的重点行业、场所，简化企业开办程序，压缩开办时间;二是减轻企业经济负担，全面停止收取印章刻制单位入网费、服务费，严禁强制换章、垄断经营;三是减免企业办事证明材料;四是建立企业内部安全随访制，加强与企业的联系互动，帮助企业发现整改安全隐患、完善安全保卫制度，指导企业开展安全教育培训，维护良好的生产经营环境;五是为群众办理居民身份证和居住证提供便利服务;六是优化户政管理服务（4）。 第二，优化机构设置，坚持以人民为中心。为深化公安机关“放管服”改革，公安机关在服务经济社会发展和便民利民惠民等方面推出了一系列政策措施，将行政审批事项集中于各级政务服务中心公安窗口，并通过强化公安干警责任意识、服务意识，严格按照深化公安“放管服”改革的要求，向办事群众和企业一次性告知政务服务事项的执法依据、办理条件等信息。公安机关身处一线，在工作中不仅可以直接了解到群众和企业的诉求，同时还接受监督，推进了“阳光警务”建设，为持续推出更精准、更高效的便民举措积累了不少经验，提高了群众和企业对公安政务服务工作的满意度，激发了社会创造活力。