关于税收信息化建设的点滴思考

2006年07月18日

伍云

信息是现代税收管理的主要资源，信息化建设是税收事业是税收事业命脉所在，运用集体的智慧提高税务部门在信息化环境下的应变和创新能力。

税收信息化已不是一个战术问题，而是涉及税务部门职能转变、依法治税的战略问题；“金税工程”已成为中国税收信息化建设的基本构架，税收信息化将由局部推进的状态，进入整体规划、数据标准、应用整合、业务协同的时期；税收信息化将与税收征管改革相结合，深层次地涉及税收组织结构和业务流程优化的重组和再造。本文旨在探讨信息化对税收管理的影响，寻找信息管理与税收征收管理的结合点，以促进我国税收管理水平的提高。

一、税收信息化进程中的典型问题

在我们的税收征管实践中，大量的纳税档案被束之高阁，大量财务数据、经营资料没有进行系统整理和开发利用。纳税人依法申报的各种资料利用率较低，更缺乏规律性的总结和判断。加之各种数据零散参差，共享性差，使信息缺乏系统性、可利用性较差。这反映出数据向信息的转化不充分，更没有进一步形成知识。在税收信息化进程中，往往孤立单纯地强调用技术手段，忽视了管理理念、管理体制的创新；强调以技术设备的配置为主体，忽视了以税收管理的优化为支撑点，期望通过信息化解决所有征管难题。这使税收信息化建立在税收管理体制落后、低效的框架上，高技术与低产出并存，税收成本不但没有减少，反而逐步攀升。 （一）信息，至关重要的资源

现代管理理论认为，一个组织中有的三种主要资源：信息、信息技术和人。随着社会经济的飞速发展，信息在生产力体系中的地位越来越突出，在某种程度上，甚至比物质资源更加重要。管理者对信息的占有量和处理信息的能力已成为评价其管理水平的重要标准。信息资源与物质资源、能源资源一起，成为现代社会经济与技术发展的三大支柱资源。物质使组织具有形体，能量使组织具有活力，而信息使组织具有灵魂和智慧。人类对信息的重视，与现代文明中管理与竞争的演变和发展息息相关。人类正在告别经验管理时代，进入以信息技术为基础的科学管理的殿堂。 （二）信息 ，税收事业命脉所系

税收事业正在信息时代的大潮中搏击前进，强化信息意识，加强税收信息管理具有重要意义： 1、加强信息管理是税收监控的客观要求

随着经济技术的迅速发展，涉税信息大量增加且日趋复杂，税收监控由简单的平面化监控向立体的多层次监控转变，由经验监控向科学监控转变。面对大量而纷繁的信息，必须采用科学的方法，把各种涉税信息作为重要管理资源，主动收集、整理并进行大量定性、定量分析，为征管工作提供依据。否则，税收工作将盲目被动，举步维艰。

2、加强税收信息管理是加强税收监控的主要内容

税收监控的全过程实际表现为信息的输入、输出和反馈的过程，并以信息处理为中心，先将纳税信息进行收集、整理、加工和储存，以备随时检索提用。再对纳税信息进行分析，检查是否出现偏差；并把信息分析结果提供给各个职能部门，职能部门据此进行管理决策；最后，管理决策的落实和执行结果，又通过信息的流动得到反馈。

3、信息管理的质量决定了税收监控的质量。

有效的税源管理是税收征管的基石，而它又是建立在有效的信息管理基础上。信息采集的数量和质量以及获得的时效，与税收基础管理水平的高低有密切关系；强大的信息处理能力，是实现高水平税源监控的前提；信息又是各管理部门、管理层次、管理环节相互间沟通联络、协调的桥梁和纽带。

4、信息管理水平是税收管理水平的重要标志。

在信息时代，信息是工作的最基本素材，其工作成果也往往以信息的形式体现。从税务机关对外的征管工作、为纳税人服务，到内部办公自动化，信息是无处不在、不可或缺的。信息管理水平的高下，直接从税收管理水平中反映出来。

（三）当前税收信息管理的两个误区 1、数据与信息、知识

数据是对客观事物某一方面特征的数字化描述。信息是将数据进行加工处理后，对决策有帮助意义的数据。而知识又是通过对信息的分析，总结出来的带有规律性的内容，具有指导性和创新性。拥有大量数据不等于掌握了有价值的信息，更不等于获得了知识。

在我们的税收征管实践中，由于各种征纳数据向信息的转化不充分，更没有进一步形成知识。 2、信息技术与信息化

信息技术( IT )是基于计算机系统，满足组织对信息和信息处理的需求的技术。它是利用信息进行工作并支持组织获取所需信息并对信息进行处理的一组至关重要的工具。但并不是一种万能药，作为组织的工具，其成功还要依赖于利用另外两种资源（人和信息）对IT进行认真的规划、开发、管理和运用，以帮助人们利用信息进行工作。

信息化简单的说就是把现阶段社会推进到信息社会的过程。其内涵是相当丰富：技术内涵为三C技术（半导体、计算机、通信）的发展与融合；管理内涵有两方面：一是管理的信息化。包括：（1）管理理念的信息化—— 关注信息的收集、处理和利用，作为决策的基础。（2）管理方法信息化——建立在信息技术基础上的新管理方法。（3）管理组织的信息化——减少管理中间环节，加强各部门的沟通，带来管理组织结构和角色分配的调整与优化。（4）管理人员信息化——管理人员胜任信息化的要求。二是信息化管理。是指为保证信息合理有序的收集、利用、传播、利用而采取的方法。在这方面要注意信息的标准化和加强信息化过程中的法制建设。信息化并不简单是一种形式或工作方法

在税收信息化的进程中，往往存在“重技术，轻管理”；明确技术内涵，忽略管理内涵；注重眼前功利性，对系统性和长远发展考虑不足；以具体方法、技术能力等表象上的革新，作为现代化管理本质上的改善；研究具体系统的实用价值，缺乏对信息化全方位的社会学、哲学角度的思考。由于以上原因，我们在信息化发展中有过一些偏差。必须明确，没有对基础信息的广泛采集，先进的信息技术将成为无本之木；没有人的深入开发和灵活利用，信息技术不可能真正实现与税收征管目标的融合。没有现代化的管理制度和管理体制的支持，科学技术的实用价值将大打折扣。只有在良好的管理信息系统中，先进的信息技术才能发挥真正的效用。 （四）税收，存在信息危机

无庸置疑，税务系统在“九五”时期，以卓越的工作，取得了历史性的突破。居安思危，必须看到我们在信息管理中存在许多不足，潜伏着一定的危机。信息危机的形式主要有：

——信息泛滥 指信息量急剧上涨，流速过快，人们不能从大量信息中快捷有效地取得认识成果。造成社会信息利用率不断下降。又称为“信息爆炸”。形成信息开发与利用之间的“剪刀差”，极大浪费了社会信息资源。影响了对信息资源的进一步开发利用，造成信息贬值。人们逐渐失去思考兴趣，思维变得懒惰。 ——信息污染 指信息流动混杂这许多陈旧过时、虚假伪劣的信息，以至危害信息系统，影响人们对有效信息的正常吸收利用，导致虚假信息基础上的决策失误。

——信息障碍 包括自然语言障碍、心理意识障碍、信息意识、信息能力等。 反映在税收信息管理中的主要问题及症结在于： 1、信息匮乏与信息泛滥并存

一方面，涉税信息存在不联贯、不完整的问题，有关历史资料、背景资料短缺，削弱了对纳税人的全面了解，导致税收监控不力。另一方面，大量过时、重复、无用的冗余信息又挤占了宝贵的资源空间，降低了使用效率。

应当真正树立信息意识，建立科学的信息管理机制，明确各层次的信息需求，进行系统化管理，对信息精心维护，及时刷新。

2、信息失真，降低了信息的可信度

一是纳税人出于自身利益的考虑，存在隐瞒自身纳税能力的倾向。提供的信息不全面、不真实、不连续。二是存 在工作中的失误（如录入差错）。信息的真伪混杂，影响了有效信息的使用，容易对工作造成误导。

应当用制度、法律保证实现信息化管理。对内，采用二次录入制、过错追究制；对外，在有针对性地提高计算机辨识能力的同时，加大虚假申报的处罚力度。 3、信息分散，缺乏一致性

有关涉税信息分散于不同的征管环节之中，缺少系统整合。削弱了税务机关对纳税人的认知力，加大了决策层对宏观税收运行情况了解的难度，不利于开展科学决策。数据格式多种多样，无法共享。由于各业务子系统都是在特定的时期为了满足特定的业务处理需要而由不同部门各自开发的，缺乏总体规划，数据库平台也不统一，各自为政，形成一个个“信息孤岛”。信息重复采集、重复使用，难于发挥整体效益。 应当建立数据仓库，充分挖掘分散于不同应用系统的数据资源，最大限度的发挥计算机和网络的效益。最重要的功能是要有一个非常强大的数据后台，并具有良好的可扩充性、强大的处理能力、统一规范的易扩展的数据格式、对数据进行再加工以及深层信息的处理能力。还要有一个统一入口和界面的良好服务平台。目前集中征收的征管改革是一个良好契机。 4、信息阻隔，内外流动不畅 （1）税收信息在内部传递不畅

基层税务部门在工作实践中掌握的信息，不能迅速准确的传递到决策者，导致决策迟缓。决策内容经层层下达，容易造成信息损耗失真。在税务机关内部，不同部门之间，不同地区的税务部门之间，信息不通畅，信息共享度差，缺乏沟通和交流。此外，由于行政体制、部门利益等多方面原因，不少地方还存在一定程度的信息垄断现象，人为地造成信息封闭。这与现代化管理是格格不入的。由此造成的效率低下、重复劳动更是令人痛心的。

目前税收管理方式仍为计划经济时的多层次型管理，随着现代化技术的应用，管理水平的提高，应扩大管理宽度，形成扁平结构的管理模式，使信息流动更加通畅。应通过法令、法规彻底打破部门、地区的信息壁垒，改变计划经济下长期形成的管理模式和管理思想，使信息成为社会的共有资源和财富。正如美国信息专家所阐述的：“来源于信息的知识是强有力的。与同事一起共享这些信息能给组织带来难以置信的力量。” （2）涉税信息从外部获取不足

与其它社会经济管理的信息交换严重不足，信息采集面较窄，税收征管缺乏关联信息的支持。税务机关往往通过增加有关申报内容的方式，获取纳税人的涉税信息。实际上，从与纳税人没有共同利益的第三方收集到的有关旁证信息，才是最真实可靠的。而目前从立法层次，到实际工作中，这方面都极为欠缺，可操作性较差。

应当加强与社会其他经济管理部门的信息交流，及时捕获企业经营能力、经营规模的信息，有针对性地开展税收监控。如：与海关、外经贸委管理局实现进出口报关、外汇结算等信息交流，与“金关”工程衔接，在进出口税收方面有效控制偷骗税行为；与工商行政管理、银行、保险、土地管理等部门交流纳税人金融资产、固定资产等信息，掌握其经营、资产状况；与地税机关联网，交流相关税种申报纳税及其它经营指标信息，共享税务稽查掌握的涉税资料。 （3）为纳税人提供信息不足

信息权是纳税人享有的基本权利之一。目前，信息发布渠道单一，信息载体落后，层次多，时效差，缺乏个性化服务，不能给纳税人提供方便快捷的纳税业务咨询。

应当拓宽信息流量，以计算机网络为依托，传播税收法律法规信息，并提供有针对性的纳税辅导。提供

税收信息应准确、及时，方便纳税人进行经营决策和纳税筹划。目前在互联网上设立税务站点，将为给纳税人提供准确、全面、快捷的服务，提供一个良好的平台。在税收政策法规辅导上，应针对不同纳税人群体，采取不同的辅导方式。

5、信息低效，缺乏开发利用

税收信息作为一种管理资源，目前的利用水平还停留在一个比较低的层次上，对基础数据没有进行深层次的信息加工，导致对纳税行为缺乏强有力的监控。

应在税收管理中建立数学模型，运用推理、归纳、比对、还原等方法揭示纳税人的真实纳税能力。 加强的基础数据的分析、利用，建立数据仓库，采用数据挖掘工具，建立数学模型，提高对基础数据的分析和利用，发现数据的价值，并从中预测未来趋势，为领导和各级税务管理部门决策提供帮助。 二、中国税收信息化建设的取向 （一）价值取向

确立价值取向理应成为中国税收信息化管理体系的价值核心。对传统的税收行政架构和治理手段而言，“信息化”堪称一场革命性变革，必然会对税务系统内部运作和部门重组带来新的要求和内容，并不意味着仅仅是原有运作手段的技术的变化，信息技术的发展客观上要求重新设计和定位管理职能，再造其运作流程，创新并整合其服务，以适应信息技术的发展。革命性的技术变化将会带来技术、制度和理念的互动，冲击传统的税收管理理念和传统的管理制度，带来理念和制度的创新。但是，这种创新并非自发完成的，如果没有与技术革命同步的制度和理念的创新，技术的生命力将会被遏制，先进技术的采用不会必然带来税收运作的高效率和低成本，也并不必然带来公共服务水平的提高。必须明确的是：信息化并非现代税收管理的代名词，但它是现代税收行政管理机关有效行使其职能的强有力的工具。因此，不能单从技术的角度来评价它，先进的管理技术并不必然造就现代的税收管理。必须把对信息化的评价纳入现代税收管理的价值取向之下，具体而言，现代税收管理的价值取至少向应包括以下几个方面：高效率、低成本、法制化、推进经济增长、维护税收公平、民主、开放、廉洁、负责任、稳定。这些价值取向应在评估标准和评估方式中得以充分体现。 （二）税收信息化道路的选择 1、信息化建设的总体设计与规划

中国新的《税收征管法》中对税收信息化作了如下论述：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征管信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”在《征管法实施细则》中再一次提到：“国家税务总局负责制定全国税务系统信息化建设的总体规划、技术标准、技术方案与实施办法；各级税务机关应当按照国家税务总局的总体规划、技术标准、技术方案与实施办法，做好本地区税务系统信息化建设的具体工作。地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。” 在中国现代税收进程中，第一次以法律条款的形式把税收信息化建设纳入征收管理的基本法律中。

我国税收信息化建设的总体规划和设计尤其关键，而且显得极为紧迫。信息化打破了时间和空间的局限，客观上为构建一个统一、开放、高效率、低成本、民主的现代税收管理体系创造了条件。税收信息化是一个前所未有的浩大工程，是税收管理史上的又一革命性变革，要确保这一项目的成功，充分发挥信息技术在税收管理中的巨大作用，中央政府有必要率先构建统一的税收信息化建设的组织结构，规范其职能，建立税收信息化的结构和职能的标准体系，然后才能上信息化项目。美国电子税务项目的建设程序首先是建立一个全国性的“绩效评估委员会”（NPR），由计算机专家、会计师、效率专家、税收专家、法律专家、管理学家、经济学家、政治学家等多学科专家构成，这一委员会负责对电子税务的结构和职能予以全面评估，形成相应的标准，然后才开始大规模建设，这种严谨的作风确保了美国电子税务项目的成功。其成效显著，尤其重要的是，税务部门开始关心纳税人的需求，信息化拉近了税务部门和纳税人的距离，为创建一个更加民主、高效的税务机构提供了现实保证。

2、适应信息化需要，改革信息管理体制，提高信息管理能力

适应信息化需要，改革信息管理体制，提高信息管理能力。改变以税种、以征管环节进行机构设置的做法，按信息管理节点设置相应机构。打破信息分散的格局，对信息进行集中管理。集中征收的征收模式正是体现了信息高度集中化的管理理念。依托信息技术与网络，运用多种申报方式，集中征收成为可能，既极大地改善了涉税信息的收集，又优化了人力资源配置。 3、注重解决制约信息化发展的“瓶颈”

税收征管信息化是强化税收管理的必由之路，已成为税务系统从上到下的共识。实现信息化，需要资金与智力的密集投入，对硬件、软件及人才的要求较高。从目前看，真正制约信息化发展的“瓶颈”则是税收信息的收集、管理和开发。 （1）税收信息的收集。

这里涉及一个关键问题——信息价值的确定，也就是说如何收集信息。信息有三个维度，有价值的信息应是：在人们需要信息时（时间维度），以人们希望的形式（形式维度），获得正确的信息（内容维度）。对于税收管理者，必须明确五项基本职责：A、确定自己的信息需求；B、知道如何获得以及在那里获得信息；C、正确理解信息的含义；D、在信息的基础上采取适当的行动；E、在运用信息的过程中遵守法律法规。这是一个正确的信息运作过程，信息收集作为起点，决定了以后的走向。 （2）税收信息的管理与开发

在实际工作中，技术开发者认为信息需求者提不出明确的信息需求，技术开发缺乏针对性。而信息需求者又认为现有技术无法支持对必要管理信息的收集汇总，管理行为依据不足。这说明税收管理者对信息的定位不够明确，导致了信息收集的盲目性。信息的收集，必须全面系统，明确需求，疏通渠道，综合管理。 这里，反映出税务部门急需培养一批综合型信息人才。领导干部应形成现代化管理理念，重点培养既精通税收业务、又熟练掌握计算机技术的复合型干部，并在工作中充分发挥他们的作用。 （3）信息整合与利用

合理利用征管数据,促进数据向信息和知识转化。在涉税信息数据库的基础上，采用数据挖掘工具，如KDD（Knowledge Discovery in Database 数据库的知识发现）技术，从中发现有价值的税收管理信息，为建立审核评税制度打下坚实基础。进一步由计算机和数据库构成支持系统，从整体上支持信息分析，实现信息分析更高程度和更大范围的自动处理。主要内容是构造面向问题的专用数据库（DB）和信息分析用的决策支持系统（DSS）、专家系统（ES）。 （4）人员培训

税务人员的素质亟待提高，80年代国内盛行的“办公自动化”口号最后造成的是OFFICE软件的流行，现在如果要进行网络化虚拟办公，中国目前的税务队伍素质是不能满足要求的。对税务人员进行网络知识的教育迫在眉睫。