行政审批程序的完善

总２３卷第４期　西南民族学院学报・哲学社会科学版　Ｖｏ１．２３　Ｎｏ．４　２００２年４月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｏｕｔｈｗｅｓｔ　Ｕｎｉｖｅｍｉｔｙ￣ｏｒ　Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｉｅｓ．Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ａｐｒ　２００２　行政审批程序的完善　周　宇　（四川大学公共管理学院，四川成都６１００６４）　摘要：丰文主要剖析我国行政审批程序的现状和存在的问越．并提出相应的胖头对蕈。　美键词：审批程序；审批机关；相对人；行政鼓奉　中圈分类号：ＤＦＯ　文献标识码：Ａ　文章编号：１００４－－３９２６（２００２）０４—０ｌ４　在计划经济体制和行政体制下，许多事务均需　是在审批程序上建立一系列让相对人“知”的制度。　行政审批后方可实施。到目前为止，尽管我国已有　通过调查发现，告知不明成为企业进入市场的第一　９ｏ多部法律，４００多项行政法规和大量的地方性法　障碍。它与告知渠道和告知内容相关。没有有效的　规，ｕ　但现实生活中滥设行政审批程序，利用行政审　告知渠道，相对人将对审批内容、手续、材料等迷惑，　批获得个人利益的违法违纪现象却时有发生。因此　难以提交相应的材料。在行政审批的改革中，有关　行政审批成了被社会各界批评频率较高的一种行政　审批部门也已意识到告知的重要性，拟定了较为规　行为。随着我国市场经济秩序的建立和加入ＷＴＯ，　范的相关审批流程、部门职责以及办公地点等内容　行政审批的改革势在必行。行政审批的核心是审批　的文件，并且通过如口头告知、公示牌告知、文字传　程序，而至今为止，我国尚无《行政审批程序法》，也　单、开会、传统的大众传媒告知等多种渠道向相对人　没有统一的审批程序，审批程序的不健全直接导致　公告（表一）。而调查表明申请审批前不明前置条件　了腐败、官僚行政和效率低下。　的企业高达８６．７％．　并且有ｌ，３以上的企业为准备　目前，我国各省市正普遍进行审批程序的改革，　申请某一证件所需材料往返次数高达５次以上（表　其重点在于缩短程序、减少审批环节，达到提高效率　二），耗费了许多不必要的时间和精力。被调查企业　和杜绝腐败的目的。笔者参加了社会调查小组，对　表示由于准备材料时问过长不仅效率低下，而且还　审批程序进行了实际的社会调查。此项调查的对象　有可能失去市场机遇。究其原因主要是由于众多审　涉及生产性、流通性、服务性、综合性行业共计３Ｏ家　批机关没有统一的告知手段和固定的告知时间，需　企业．包括国企、民营企业、合资企业和私人企业。　要了解信息的相对人无从下手．很难全面收集信息。　通过此项调查发现了行政审批程序存在着的不少问　其次目前主要的告知方式不规范．如口头告知无规　题，笔者试通过对行政审批程序存在问题的剖析，提　范性、随意性大，获得信息的多少跟办事人员有无服　出我国行政审批程序改革的发展方向与对策。　务意识和心情极为相关，再次大众传媒告知方式传　一、我国行政审批程序的现状及存在的问题　播范围有限、时效性差。以上各种情况使相对人处　１．告知程序　于一种被动地位．造成相对人对信息了解不全，多次　告知程序指审批机关除了依法应予保密的事项　往返。两种主要的告知渠道，大众传媒告知、口头告　外，一切审批内容都应公开，包括审批地点、内容、期　知均被相对人列为最无效的告知手段（表三）。　限、费用等，目的是让相对人了解情况。具体的作法　此外，告知内容不详实是告知程序的另一个突　收稿日期：２００１—１１—０２　作者简介：周宇，四川大学公共管理学院教师。　维普资讯 http://www.cqvip.com

第４期　罔　宇行政审杠程序的完善　１４７　出问题。告知的内容不仅应包括办证的前置条件、　程序，还应包括审批的最终结果和费用等，使申请　人、相关人及普通人尽可能详细地了解．便于群众监　督。一个地区的审批告知程度充分反应出该地区的　行政公开度。调查发现在办证前及办证中不知审批　应缴的费用和有关费用依据的相对人占８３．３％（表　四），此类现象被相对人称为“秘密行政”。我国现行　法律极少规定行政机关应公开告知的程度以及公开　告知文件种类，使行政审批机关未能意识到详尽地　告知审批内容和结果，应该作为一种为相对人服务　的义务，这种义务本应同行政审批权力形成有机的　统一。因而长期以来，告知不全面、不透明，在客观　上造成办证效率低下，且为个别办事人员提供了幕　后交易的机会，损坏了政府在群众中的形象。　２．申请程序　申请是相对人依法要求有权的行政机关作出审　批行为，使其从事某种活动，有权行政机关必须对该　申请进行审查处理，符台法律法规规定的条件，行政　机关才能颁发许可证。且前最常见的方式是采用审　批申请书．载明申请审批的内容、理由、条件等，并附　上各种法律法规需要的材料。对该程序的调查显　示．大部分审批机构不提供申请标准范本，对申请材　料合格的说明不明，是影响申请程序效率的一个突　出问题。由于每个企业要申请办理多种审批，根据　不同的审批要求．需提供复杂材料和法定要件，相关　审批机构无申请的标准范本和清单．企业花费大量　精力和时间，仍可能难以达到法定的标准。例如，调　查中某注册资本为５Ｏ万的小企业法人代表，在申请　审批时，按法律要求向某部门提交了组织章程，该部　门则以格式不符、内容不齐为由反复责其改写，因无　标准范本，这位本科学历的申请者花了１周时间修　改才获得主管部门的认同。调查中占６３．３％的相　对人对申请的格式是凭经验拟定，仅有１６．７％的相　对人获得了样本的指导，丽很多小企业则由于材料　原因只好到中介服务机构代办（表五），使申请程序　出现异化。这在客观上可能成为个别办事人员寻租　的机会。随着市场开放程度增加，跨地域的申请者　和多种层次的申请者将逐渐增多．制定标准的申请　范本，提供咨询辅导为各种申请者提供高效的服务，　有利于创造良好的投资软环境。　３．审查、核发程序　审批机关在收到相对人提出的申请后，应在法　定期限内予以即时审查，对所有条件都符合法律规　定的申请人，发放许可证和有关批准文件。反之，则　及时告知．责令整改或拒发许可证和批准文书。审　查和核发阶段是审批程序的重要环节，审核期限的　规定是确保行政效率和相对人利益的重要手段。目　前某些审批部门已明文规定审批期限、集中办证的　服务．在承诺时间内能够即时答复申请人，而一些部　门仍然不重视审查程序的时限性，忽略相对人的利　益或不告知相对人时限。审查程序的时限性差是审　批程序突出的问题。调研结果表明８０％的申请人　表示未能感受到政府的时限服务承诺，此外４０％的　相对人认为办事效率跟办证人员与部门负责人的亲　疏程度相关（表六）。这样就迫使申请人采用找关　系、托熟人的方式缩短审查时间，造成审批程序的异　化。另一方面，４６．７％的企业对审查不能即时完成，　主管部门又不给任何解释表示不满。这类现象跟我　国法律对期限规定不完善，多数审批期限在法律法　规中无据可寻有关，致使少数行政人员把审查视为　特权，谋取私利，人为降低该环节的效率。　是否核发许可证，行政机关拥有很大的自由裁　量权。法律只规定许可的内容和范围，具体标准和　条件由行政机关制定，核准申请与否的判决权绝对　地掌握在审批机关手中。３Ｏ家被调查企业均反映，　对于作出不准予结果，行政机关多为口头告知，且不　提供可供参考的文件，或者双方对同一标准存在歧　义时．相对人无辩解的机会，权力集中在个别人手　中。这种不平等现象首先跟告知不充分，相对人无　法获得审核依据有关，投有知情权就投有发言权，使　相对人缺少发言的机会。此外，我国没有法律及相　关制度为相对人提供与审批机关平等对话机会．审　批权力出现一边倾斜，相对人感到不公平。　４．审批的变更、修改程序　取得许可的相对人根据具体情况的变化，丽要　求变更许可的内容，行政机关如认为必要的．可依法　修改，变更许可的相关内容、范围、期限地点等。这　种变更一般需行政许可机关审查后重新核发许可　证。一般来说，由于市场经济的需要，相对人才提出　变更要求，因此这一环节应充分考虑效率原则，最大　限度地保证相对人的利益不受变更时限的影响。随　着全球经济一体化的发展．现行的变更、修改程序死　板、无灵活性与新的经济模式之同极不协调。在本　次调查中，许多企业以连锁超市的模式经营，如一家　图书发行公司．旗下连锁分店上百家，在市场调节　下，连锁分店新增或撤消更换频繁。丽根据相关部　门要求，变更一家连锁店就必须重新申请，频繁地　变更执照，高频率地重复劳动让企业疲于奔波，原　维普资讯 http://www.cqvip.com

ｌ４８　西南民族学院学报・哲学社奢科学版　第２３善　计划经济体制下制度的变更程序已不适应出现的多　种新经济模式。随着加入ｗｒ０，规模经济会导致更　多企业连锁经营，或一些新的经营模式。变更程序这　一环节也应改善。以提高行政效率。　二、存在问题的原因分析　综上所述，我国行政审批程序各环节存在的闸　题有历史的原因，也有现实的原因，更有观念上的原　因。　１、历史原因　过去。我国实行高度集权的计划经济体制，行政　部门通过审批进行资源控制和配置界定产权，行政　审批被界定为赋权行为，因而仅被当作一种控制性　的管理手段。计划体制造就的这种特权思维经久不　去。　　．２、现实原因　第一，由于我国尚无《行政程序法》并且全国也　没有统一的行政许可程序。使得审批各环节的执行　上缺乏规范化、法制化。第二，由于审批程序各环节　的信息公开程度不高，传统告知手段不太有效。在客　观上为行政机关公务人员幕后交易提供“天然保护　屏”。第三，由于审批权利自由度大。且集中在少部　分行政人员手中，相对人在涉及自己利益和权力的　审批时缺乏发言权，有出现权利偏私的可能。第四。　行政审批程序缺乏监督。第五。由于审批地点分散，　各审批部门之间权限交叉、相互矛盾，以及缺少沟　通，使整个审批管理链松散。难称高效。　３．观念上的原因　行政人员把审批视为机关的特权。未把行政审　批看作为是一种义务。这种义务应同行政审批权力　形成有机的统一，而且行政人员应该和相对人是一　种平等关系。部分审批机构缺乏服务意识．以及我　国相关法规中没有规定审批部门为相对人提供方　便、快捷服务的义务。是造成申请程序出现人为关卡　的主要原因。　三、我国行政审批程序改革的发展方向与对策　ｌ、建立健全法律依据　依法规范审批程序，是行政审批法制化的关键　所在。如有了统一的《行政程序法》，各部门对审批　程序的设定就应依此法进行。丽不应由各主体内定　程序。违反法定审批的期限、步骤、方式，例如私设　审查核发环节的前置条件，主观拖延审批时闻，损害　了相对人利益的审批行为都应视为违反法定程序而　无效。相对人可依法提起行诉。此外还应制定与程　序法相应的法律法规。体现审批重要的公开原则。　如国外许多国家制定了《政务公开法＞、《情报自由　法》等，要求公开主体除保密事项外的事件及制度。　接受社会监督。以法的形式制定公开制度，更好地促　使审批各环节贯彻公开原则，防止腐败现象的发生，　同时也为行政审批的监督提供了法律依据。　２、建立电子政务系统。提高审批效率，增加透明　度．加强审批监督　目前，世界各地的政府审批部门都争相尝试利　用电子政务改革行政审批程序，电子政务是对传统　的管理理念的更新，对政府管理的手段、流程、采用　现代信息技术进行漉程改造和整合，实现政府行政　的网络化自动管理过程。目前北京市工商行政审批　机关已成功地用电子政务来规范各审批程序。通过　行政网络及时地向所有公民和相对人公示该部门各　环节（以处为单位）的审批依据、流程、收费标准和项　目、行政处罚的通知等，利用网络途径建立了固定　的、高效的告知途径．方便相对人随时随地获取信　息。告知内容的公开使审批更透明，抑制了“黑箱行　政　。此外相对人可直接在网上提交注册、变更、注　撤、中止、年检的相关手续，直接在网上进行登记备　案。一改过去相对人到机关排队、跑手续的低效申　报方式。利用网络一举打破了以前各审批机关审批　分散。互不沟通的局面，成功地实现工商部门与前置　审批机关网上互联审批。加快了各项审批部门之间　信息传递速度，从企业向工商局申请前置审批立项　开始到各单位审批完毕，意见反馈到北京市工商局　时限仅５天。建立了传统审批不可想象的高效管理　链。”　对内行政网限定了每个审批环节的漉程。将办　事人员审批的一举一动以及完成本环节工作的时间　都记录在案。任何人不能擅自拖延或私设前置条件，　主管部门通过网络查询各环节的工作，实现了程序　对人的控制，保证对干部廉政的约束。电子政务是　实现审批透明化运作，提高审批效率，并隔绝权力寻　租等腐败行为的有效手段。　３、制定审批程序中的听政制度　听政制度指行政机关实施行政行为时应当听取　有关当事人和利害人的意见，允许他们就其受到的　影响发表主要观点和理由，行政机关实施该行为时　对合理的意见必须予以采纳。国外大多数国家的行　政审批程序都毫不例外采用了听政制度，如日本行　政许可程序法规定。行政机关在作出不利授益处分　或拒绝授益处分等情况下。都要为相对人及其利害　人举行听证，并公开允许他们提出异议，记录在案。　在最终审批决定时，应相关人要求，必须对决定说明　维普资讯 http://www.cqvip.com

第４期　用　宇行政审批程序的完善　１４９　理由。听政制度为相对人提供了申辩和对话的权　利。我国有必要在审核、拒发和吊销程序中引入听　证制度，防止审批过程中出现偏私、不公。　４、转变审批人员的观念，提高相关人员素质　不论采用什么技术手段和措施，行政审批最终　的实施仍然要由相关人员来完成。在过去高度集权　的计划经济体制下，少数行政人员把审批视为机关　的特权，利用职权谋取私利，人为阻碍了审批的效　率。当今，随着市场经济的完善和发展，以及对应　ＷＴＯ的相关原则，行政人员必须充分意识到审批应　成为创造公平投资环境的一种服务性的管理方式。　要革除长期以来形成的特权思想，首先应建立相关　法律法规，规定为市场．为相对人服务是审批机关应　尽的义务，以及规定各审批环节的具体义务。各审　批部门依据相关法规制定出工作准则，并以此为各　部门审批人员上崮培｛）ｆＩ，考核行政人员服务大众态　度的依据。例如：办证相对人填涂不记名客观问卷，　作为评判有关人员工作态度的依据．审批机关将月　统计结果纳入当月行政人员的考核中．此类监督方　式已在一些审批部门展开，对转变行政人员的态度　取得了一定的效果。行政人员的一言一行都应该体　现出为市场服务的理念，变过去“门难进，脸难看，事　难办”的三难部门为高教、廉政，对公众更具亲和力　的审批机构。　了解前置条件的途径调童表（表一Ｊ　办　＼　了解前置蘩　办　证　传　主　＼件的途径　证　人　文　统　管　厅　员　字　大　部　触　口　传　众　门　摸　头　苴　传　开　屏　告　媒　会　知　是　２０％　７６．３％　３３．３％　Ｂ３．３％　ｌ０％　否　８０％　２３　３％　６６　７％　ｌ６．３％　９０％　由于告知不明准备申报材辩不齐而往返的最多次数｛表二Ｊ　＼＼　次数＼　百分比　企业数量　三次以下　４３．３　１３　四次　２０　６　五次　３　３　ｌ　五次以上　３３．３　１０　总计　１００　３０　你认为最无效的告知手段【表三Ｊ　企业数量　百分比　办证大厅里的触摸屏　ｌ　３．３　办证人员口头告知　ｌ３　４３．３　办证部门墙上公示牌　２　６．７　大众俦媒　１０　３３．３　主管部门开会告知　３　１０．０　凭经验　ｌ　３．３　总计　３０　１０ｏ．０　收费依据是否告知（衰四　百分比　企业数量　是　１６．７％　５　否　８３．３％　２５　通过什么鼹道知道格式（表五Ｊ　企业数量　百分比　办证大厅或办证部门　所提供的材料样本　５　Ｉ６．７　通过指定的代理机构　４　１３．３　凭经验　１９　６３．３　其他渠道　２　６．７　总计　３０　ｌ０ｏ．０　哪一项与审批时阃长疆量为相若（表六Ｊ　企业数量　百分比　前置条件告知清楚程序　７　∞．３　办证人员与舟证部门负责　ｌ２　４０．０　人关系亲琉程度　企业规模与政府的重视程　３　１０．０　度　是否采用一站式办公　４　ｌ３．３　办证人员的素质　４　Ｉ３．３　总计　３０　１０ｏ．Ｏ　（咀上吝表格来源于社套调主小蛆）　注释：　①文中有关散据来掉于社舍调者小蛆的资料　参考文麓：　［１］橐津明．行政许可ｆｌＩ度要完普［Ｊ］．中国行政管理．１嘲　（９）　［２］王纪平．建设　虹盾３１５　种好电子敢务田［ＥＢ／ＯＬ］、中国工拜　行政网论　［３】韩梅．完曹行政许可期度促进依法｛彳政［刀、怖州师范学院　学报　（责任编辑杜耀富】