我国政策议程设置的理论溯源及模式变迁

我国政策议程设置的理论溯源及模式变迁

作者：鲁先锋

来源：《湖湘论坛》2018年第01期

摘要：政策议程设置模式的生成离不开理论指导和特定的政策环境。马克思主义政策议程的意涵体现了经济基础与上层建筑之间的议程互动、从“问题模式”到“制度模式”的议程变迁以及无产阶级政党领导和民主集中制的议程整合。随着市场化改革的推进和政策环境的变化，我国政策议程设置面临着诸多问题和挑战，而发挥核心决策主体的理性权威与多元主体的民主参与是我国政策议程设置的发展方向。

关键词：政策议程；马克思主义；模式变迁

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）01-0133-08 一、我国政策议程设置的理论溯源：马克思主义分析框架

马克思主义运用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观、方法论揭示自然、社会与思维发展的普遍性规律，对政策议程设置的本质内涵和发展提供了有益的指导，主要涉及三方面问题：（1）哪些问题应该被纳入政策议程以及“问题模式”上升到“制度模式”的内在机制是什么？（2）哪些主体参与议程设置？（3）如何进行议程设置？就此而言，社会主义经济基础、无产阶级政党领导、民主集中制实际构成了马克思主义分析政策议程的基本内容和原则。 （一）议程逻辑：经济基础与上层建筑之间的互动

政策环境是议程子系统运行的依据、动力和生命力，“政策行为源于问题及环境中的冲突”[1]。政策环境包括地理环境、人口因素、政治文化、社会结构、经济体制以及国际因素，尤其是政治文化和社会经济条件。决策子系统与外部环境之间的互动关系在本质上体现了经济基础与上层建筑之间的辩证关系。经济基础是一定社会发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和。“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”[2]32，不同的生产力和生产关系决定了总体的政策需求和政策供给水平，同时在生产关系中处于不同地位的人（如有产者、无产者）有不同的利益诉求，需要从维持或改变政策来获得保障。从范围看，政策环境更为宽泛，不仅包括经济基础，还包括在其基础上形成的上层建筑。其中，意识形态通过政治法律观念、文化、宗教等具体方式对政策主体的价值观念和行为方式产生影响。恩格斯也强调了除经济以外的其他因素对政治的作用：“普鲁士国家也是由于历史的、归根到底是经济的原因而产生出来和发展起来的。但是，恐怕只有书呆子才会断定，在北德意志的许多小邦中，勃兰登堡成为一个体现了北部和南部之间的经济差异、语言差异，而自宗教改革以来也体现了宗教差异的强国，这只是由经济的必然性决定的，而不是也由其他因素所决定的。”[3]592此外，政治上层建筑既是一系列政策制度设计和运行的结果，也是政策制定的规

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则和运行框架。政策通过“输出”功能，对环境产生各种影响，包括资源提取、行为管制、产品分配、象征性输出等。

（二）议程模式变迁：从“问题模式”到“制度模式”

从动态视角看，政策议程设置是“环境因素—政策问题—政策行为者”之间相互作用的动态过程，这里简概为“问题模式”。外部问题的出现往往对相关群体造成心理反差，使这些主体产生改变现状的需要，而基于自身的能力问题，这些主体又不得不依赖于公共机构来达成目标，便形成了政策议程子系统的外部“输入”。这种“输入”取决于两方面因素：一是“问题”具有客观性，不以个人意志为转移，如地震、海啸、洪水、干旱、瘟疫、金融危机、贫困等。如果人为制造不存在的“问题”或者片面夸大“问题”程度，会导致问题界定偏差和资源浪费。反之，故意隐蔽或缩小“问题”，也会阻止问题上升到政策议程。但不是所有的问题都导致政策议程的设置。有些问题和诉求，如恋爱婚姻、家庭生活、职业选择、产品设计、投资消费等，更多地由个人选择或市场机制来解决，这类问题一般无须进入政策议程；有些问题，如环境保护、知识产权保护、抗灾救援、教育公平、医疗公平等，不得不依赖于国家政策的调整；有些问题，如人口控制、国企职工下岗、大学毕业生工作包分配、农民工子女教育，可能是一个国家在一定时期的突出问题，而在另一时期内又不具有显著性特点。二是主体识别问题的过程。“问题”表示系统环境内事物存在的一种“偏差”状态，或者事物的发展已经偏离了人们“既定标准”，此时政策任务就是采取干预措施来纠正偏差，使事物恢复发展常态。政策问题最终被采纳，依赖于政策主体对问题的察觉、认知、评价和选择。尽管这一过程具有一定的主观性和偶然性，但经济和政治上处于统治地位的主体在冲突和博弈中总是处于优势，其政策认知、价值取向与经济基础具有内在统一性。恩格斯指出：“这里表现出这一切因素间的相互作用，而在这种相互作用中归根到底是经济运动作为必然的东西通过无穷无尽的偶然事件（即这样一些事物和事变，它们的内部联系是如此疏远或者是如此难于确定，以致我们可以认为这种联系并不存在，忘掉这种联系）向前发展。”[3]591-592

与“问题模式”相对的是“制度模式”。这种模式强调政策议程设置的客观性和普遍性，一个问题上升到政策议程是基于问题本身的特性决定的。在资本主义兴起时期，机器大生产取代落后的手工业生产，代表着先进生产力超越落后生产力的过程，那么反映资本主义生产关系的相关政策将逐渐成为一种“制度模式”。由于社会发展问题的复杂性以及人对客观世界认知的局限性使政策议程设置无法做到一蹴而就。从政策问题确认到政策议程转变需要一定的社会条件，这包括主体力量、认知能力、价值观念、利益博弈、技术条件等。“一个正确的认识”往往存在两个相互关联的阶段——“需要经过由物质到精神，由精神到物质，即由实践到认识，由认识到实践这样多次的反复，才能够完成”。[4]301随着人们对实践内容和实践规律的认知和深化，类似问题会频繁地被纳入政策议程，其合理性不断接受实践验证，这种普遍性和规律性的政策议程便可以归纳为“制度模式”。这时在经济和政治上占统治地位的阶级往往通过国家机器进行思想动员、制度修订，甚至使用武力手段将这种模式进行固化，确保政策输入的垄断地位。当然，统治阶级也可能因价值排斥而对某些问题采取“不决策”，甚至违背社会发展规律的“反向决策”，最终成为导致阻碍社会发展的制度性障碍。因此，“问题模式”上升到“制度模式”的过程是经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础的过程。

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（三）决策整合机制：无产阶级政党领导与民主集中制

无产阶级政党作为政策议程设置的核心主体，实际涉及无产阶级为何执政、何以执政以及如何执政等问题。“为何执政”是指无产阶级政党执掌政权、制定政策的目标和宗旨。现阶段中国主体利益的多元性和社会群体的多样性决定议程设置过程的复杂性。每一个群体为了维护或争取自身利益的最大化，客观上需要取得政策议程的支配权和话语权。党的政策目标是保持社会的公平性和合理性。列宁指出：“群众的人数有千百万，——政策应当是从千百万人着眼，而不是从几千人着眼。只有从千百万人着眼，才会有实事求是的政策。”[5]同时也只有这种为绝大多数人谋利益的政策才能获得广大社会公众的真正支持。 “何以执政”是指中国共产党执政的能力和素质条件。只有先进性的政党才能保证党制定路线、方针、政策的科学性；只有高觉悟、高素质的党员队伍才能摆脱偏私局限，更好地代表最广大人民群众的利益。从人员构成看，党是由无产阶级的精英分子——本阶级中最积极的、最觉悟的那部分人组成。从理论基础看，马克思主义为无产阶级政党的建立和发展提供了积极指导。只有用先进理论武装的党员，才能发挥先锋模范作用。“如何执政”是指无产阶级政党在夺取政权后为巩固无产阶级统治和促进社会生产力发展所使用的手段、方法和政策。“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的。”[6]也就是说，马克思主义者将无产阶级政党的领导和执掌政权视为政策议程设置的前提条件。因为这种国家是民主制的更高实现形式，劳动群众通过选举、罢免制度以及按照经济和生产单位划分的基层选举单位和国家建设的基本单位，使民主选举对国家制度和国家管理施加更直接的影响。

民主集中制作为党和国家的根本组织原则，超越了政策议程的具体规定性，体现了决策运行的一般性规律。一是强调政策议程设置的民主性，即实现政策议程设置权力从君主、贵族、权力精英等少数统治阶级向广大民众转移，必须解决人民与代表之间的制度化民主建构问题。保证人民在政策议程中的权利和作用，使全体人民能够真正地、平等地当家作主，消除“无民主的集中”。二是强调政策议程设置的有效性，避免民主决策陷入无政府主义泥潭。民主集中制强调民主与集中的双重优势，强调民意整合和政策输入的统一性。如果缺乏集中的民主，民主决策的目标仍然无法实现。为提高决策效果，政策议题应根据重要程度进行适当划分，“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的；这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”。[7]个体党员与党组织之间、上级与下级之间必须建立明确的权责关系，确保整个政策输入功能的民主性、权威性与高效性的统一。 二、当代我国政策环境变迁：挑战与问题

随着政策环境的变迁，我国政策议程设置面临着更多的挑战。市场化发展促生了主体利益诉求的多元化，政府需要在政策输入的共性需求与差异性需求中维持平衡，实现资源的公平配置；互联网的普及和公民社会的发展正在改变主体诉求的表达方式，在“私人领域”与“公共权力机关”之间充当着“预警系统”和“共振板”功能；世界经济一体化限制了议程设置的自由空间，政府不得不减少肆意干涉市场行为，避免准入障碍和不平等的歧视政策；环境保护与发展

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过程中，政府与公民之间的利益冲突、话语竞争和行为博弈对决策民主化和科学化提出了新的要求；社会维稳压力使政策制定尽量避免诱发社会不稳定的因素，同时推动公共政策的风险评估、风险管控、反馈纠偏、方法创新、突出问题应对等方面的创新。 当前我国政策议程设置存在的问题主要表现为以下几个方面：

一是政策议程设置的科学性问题。中国特色社会主义是马克思主义与中国实践相结合的产物，是具有时代特色和中国气息的发展道路，体现了先进生产力发展要求。但不可否认，在不少领域，政策制定尚存在诸多问题。客观上，面对改革开放中出现的大量新问题、新情况，决策者缺乏可借鉴的经验或模式，在改革、创新过程中不免出现政策低效或失败。主观上，决策过程中主观主义和官僚主义往往替代科学分析，导致政策与实际的偏差。现代信息技术发展，仿真模拟决策和决策咨询系统为决策分析提供了便利，在一定程度上减少了决策者对自身专业知识的依赖。然而，专家也有隐瞒信息和利益驱动嫌疑，咨询服务的专家也有可能存在对外行隐瞒或歪曲风险的真实性质以及没有意识到与自己相关的特定危险与风险。有时候，即使技术上的可行性也并不代表政策的科学性。

二是政策议程设置的民主性问题。1980年，邓小平曾指出少数人决策的危害性——如果“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误”。[8]328-329这种议程模式的显著特点是过分地强调少数领袖和领导人在政策议程设置中的决定性作用，缺少社会主体的话语权和制衡作用，是“一种典型的精英决策”。有些决策者为了减少议程设置阻力，有意封闭信息或者偏向动员，不愿意聆听不同的意见和建议，或者领导定调子，其他人牵强附会，用“一言堂”代替“众议堂”，导致民主与集中的割离。

三是政策议程设置的合法性问题。法治决策或依法决策是指“依照法定程序进行决策和以合法性审查确保行政决策不能违反法律，不能违法损害社会利益和公民权利”[9]。2017年8月，《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》规定决策合法性审查内容主要涉及决策事项、决策程序、决策内容。在实践中，有些决策的合法性受到质疑。如不少地方召开的水费、电费、公共交通等价格听证会，出现“逢听必涨”的奇怪现象，甚至有些人戏称为“职业听证员”。之所以出现不合法现象，我国公民民主意识薄弱，或者公民出于“搭便车”心理而不愿意参与听证会等活动，是不利的外部因素。那种认为可能是决策者对法律知识缺乏了解而“不经意”出现违法现象的说法，并不具有解释力。一般决策事项在正式颁布之前均经过决策机关法制机构进行审查，且当前相关行政法规已把合法性审查列为重大行政决策的必经程序。与之相对，就是决策者“知法犯法”，即决策者通过“走过场”方式对政策议程设置进行实际控制，或者基于经济人理性争取GDP、政绩等自身利益的最大化。 三、我国政策议程设置的发展逻辑：理性权威与民主参与

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当前我国治理体系和治理能力方面尚存在许多不足，完善政策议程模式需要以马克思主义作指导，坚持党的领导和人民当家作主，重视发挥核心决策主体的理性权威和外围主体民主参与的双重作用。

（一）发挥核心决策主体的理性权威

我国政策议程设置的核心决策主体主要是那些享有宪法和法律规定的决策权力、能够对政策议程产生决定性影响的党政决策部门。决策者的理性权威源于法定决策地位、决策职权，也与决策者素质、决策目标、决策方法、决策分工、决策原则等密切联系。新形势下，需要积极发挥核心决策主体作用，提高决策效果，同时要避免主观主义和独断决策的弊端，强化重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。 1.加强决策者自身素质建设

相比于公众、学者等主体，党和政府决策者处于议程设置的核心地位，其素质和能力直接影响着决策的质量。这包括：（1）提高决策者政治品德，防止决策者中饱私囊、以权谋私、侵蚀公正、平等和公共利益导向的政策价值。（2）培养决策者应对复杂决策问题的能力。毛泽东指出，“如果领导者是一个狭隘的小团体是不行的，党内仅有一些委琐不识大体、没有远见、没有能力的领袖和干部也是不行的”[10]277，他们必须“懂得马克思列宁主义，有政治远见，有工作能力，富于牺牲精神，能独立解决问题，在困难中不动摇，忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作”[11]277。（3）决策者应有一定的专业基础。生产力发展使社会分工趋于专业化，决策者不仅需要综合的知识、素质、能力，还应该对本领域发展状况有较多了解，避免出现“外行指挥内行”的现象。 2.重视决策方法

毛泽东曾强调“开调查会作讨论式的调查”的必要性，凡担负指导工作的人都应亲身从事社会经济的实际调查，不能单靠书面报告。[11]116要求领导者在决策之前要了解具体的情况和问题，做到“胸中有‘数’”。在具体决策过程中，这种实践的认知又体现于党与群众、中央与地方之间的互动关系，即党和政府要推进开放式的议程设置，积极吸纳群众的智慧和意见，“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确”。[12]899同时要重视中央与地方之间自下而上的纵向信息传输。“中央领导之所以正确，主要是由于综合了各地供给的材料、报告和正确的意见。如果各地不来材料，不提意见，中央就很难正确地发号施令。”[12]1441-1442 3.推进决策分工

人民民主专政的国家性质从根本上决定了中国共产党在制定路线、方针、政策上的独特地位，但高度集中的议程设置权力存在决策负担与决策风险的双重压力。党应集中掌握国家宏观

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的重大的方针政策，具体事务的决策权和执行权由政府和地方行使。一是重视纵向决策分工，打破计划经济体制下管理决策权高度集中的弊端，根据市场化要求，下放审批权限，减少审批程序，发挥地方政府决策的自主性。二是重视横向决策分工，根据中央和上级政府的决策精神以及地方发展的核心问题，推进本级政府之间分工协作，鼓励各部门基于实践中的突出问题推进决策创新。三是重视发挥决策体制内部的分工协作，运用信息技术优势，围绕决策问题推动决策子系统、咨询子系统、信息子系统、反馈子系统、监督子系统和执行子系统之间的协同互动。

4.推进“问题模式”向“制度模式”转变

“问题模式”是政策主体针对特定环境条件的某一问题所作出的政策回应，是具体的、丰富的、活跃的政策议程形式。“问题模式”的推广应该考虑两方面问题：一是“问题模式”是否具有推广价值？有些地方政府以牺牲环境代价换取经济的发展，这种模式即使一时取得成功也不具有持续性，不应作为理想模式加以推广。一般而言，代表先进生产力和生产关系、具有广阔发展空间的个性化“问题模式”则是转化为“制度模式”的前提条件。二是“问题模式”如何被推广？这涉及客观问题界定及决策方法的应用。例如某地方的“问题模式”是一个成功的案例，但并不代表这种成功模式能够无条件地被复制到其他地方。如某一线大城市抑制房价上涨的政策效果良好，而三线小城市或偏远农村地区借鉴此项政策，则出现了“正确的方法解决了错误的问题”，因为这些地区房价上涨并不是真正的问题。同样，某些地方利用市场力量发展乡村旅游取得了非凡成功，其他环境相似的地方也将发展乡村旅游作为政策目标，但希望通过政府大包大揽的投资方式来取得立竿见影的效果，结果收效甚微，这些地方则出现了用“错误的方法解决正确的问题”。相反，如果某些地方在学习成功的“问题模式”时，确认环境条件、待解决的问题以及决策内容与方法具有相似性，这种学习则容易取得成功，即用“正确的方法解决正确的问题”，从而实现了从“问题模式”向“制度模式”转变。

此外，在“问题模式”推广过程中应避免决策主观性、外部干扰和制度惯性的影响。“避免决策主观性”要求决策者具有与时俱进的素质和能力，理论联系实际，保持决策的科学性、有效性。“避免外部干扰”要求决策者排除非正常因素影响，如金钱贿赂、舆论压力、权力干涉等，保持决策过程的公正性。“避免制度惯性”是加强制度创新，防止不合理制度习惯对政策议程的制约影响。

（二）重视不同群体的民主参与 1.构建制度化沟通渠道

决策体制的变化不仅仅受制于经济基础和主体利益诉求的内在驱动，还受到政党制度、宪政制度、文化习俗等多重因素影响。核心决策者可能凭借政权力量和法律手段对社会诉求不回应或选择性回应，这将导致议程设置与公众诉求之间的不契配，问题的积累和“不决策”现象便成为影响政治稳定的潜在威胁。解决这种矛盾的方法是增加体制的弹性和应变力，疏解社会压力，在根本政治制度没有发生革命的前提下，通过制度创新，将公众的不同诉求吸纳到政策议

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程中。一是加强公共决策体系与社会公众之间的沟通，完善党和人大的层级代表体系，通过选任代表实现自下而上的利益表达；二是加强中国共产党与民主党派、无党人士、社会团体以及各类群众之间的横向沟通；三是政府通过官僚制体系实现代理与服务关系。而具体决策互动远远超越了正式的制度化渠道，往往通过各种座谈、媒体表达、志愿组织、社会行动等非正式方式显示出来，并由此考验决策体制的吸纳能力和制度化过程。 2.贯彻民主集中制原则

首先，在党、人大和政府的内部，发挥民主集中制的优势，保证公共机构与人民之间民意传递的畅通。这实际存在双层嵌置“民主-集中”过程。第一层“民主-集中”表现为决策机构与外部环境之间的关系，要求决策者了解社会实际问题和公众诉求。需要密切党员与群众关系，建立健全党员代表大会制度，将基层的意见及时收集起来。因为我们的领导机关只是一个制定政策的“加工厂”[4]2，没有民主的集中，犹如“无米之炊”。需要加大人民代表大会制度改革和创新，包括完善候选人提名制度、差额选举制度，扩大直选范围、畅通民意表达。第二层“民主-集中”表现为决策机构内部的民意传递和工作方式，即在第一层“民主-集中”的基础上，进一步实现民主、科学、效率的民意传递。如果没有第一层的基础，则容易导致“闭门造车”和主观主义，如果没有第二层的“民主-集中”，民主则成为了“清谈馆”，失去应有的效率。在党的内部要发挥党委制的集体领导作用，一切重要问题均须交委员会充分讨论和作明确决定，然后分别执行。

其次，在处理党、人大与政府之间关系的过程中，也应遵循民主集中制原则。在国家机构体系建构中，坚持中国共产党领导下的人民当家作主的各政权机关分工合作制度，国家机关实行决策权、执行权、监督权合理分工、相互协调。“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[12]1057 3.保持决策公正

政策议程设置本质上是政策问题的回应。广义上，任何问题都有可能上升为政策议程。但由于现实资源的稀缺性和嵌置于特定政治体制的决策筛选机制，导致部分问题无法上升至政策议程。决策公正涉及价值公正、过程公正和结果公正。公共政策本身就是社会价值的权威性分配，主体的价值分歧决定了哪些问题应该放在优先考虑的地位。在计划经济时代，国家处于强势地位，公民社会发育不全。“强政府”与“弱社会”之间的失衡致使政策议程设置权过分地集中于党和政府部门，集体主义和平均主义成为主导价值，缺乏市场竞争和分配不公反而抑制了公民的积极性，议程设置处于一种“锁定”状态。随着市场经济的兴起，需要建立一系列体现市场精神的公平、竞争、合理的政策。过程公正要求发挥社会力量的话语权和制衡作用。在政策场域中，政府、学者、公众、利益组织、非政府组织等主体掌控的资源存在差异，对政策议程影响也不相同。因此，客观上需要建立公开、自由、平等的商谈环境，让不同群体均有意见表达机会。具体而言，要及时、全面、准确地向社会公布信息，通过座谈会、听证会、论证会以及专题调查、网络调查等形式广泛听取群众意见，建立健全公众参与、专家论证、政府决定的民

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主决策机制。结果公正是防止政策产品代表单一群体利益的偏私性，政策协商和博弈的结果不是强势群体豪夺了弱势群体的利益或者以牺牲弱势群体利益为代价来换取公共利益。开放决策的结果是保障各主体应有影响政策议程的平等机会，又要谨防决策不为强势利益主体所绑架，维护公共政策的公平公正。 参考文献：

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