江苏省农村集体资产股份量化及权能实现路径探析

本栏目与江苏省农村合作经济经营管理站合办　・・●经　江苏省农村集体资产股份量化　及权能实现路径探析　潘长胜蒋金泉马吉骁／江苏省农业委员会　江苏省农村集体经济发展起步早、　发展快、分布广、总量大。近年来，江　苏省大力推进以农村集体资产产权制　度改革为核心的农村社区股份合作社建　设，通过明晰产权归属、界定成员资格、　固化量化到户等方式，推动农村集体所　有制由成员共有向按份共有转变，促进　农村集体资产保值增值，为全省城乡发　展一体化和农业现代化建设作出了积极　贡献。　一、改革进展与特点　（一）改革推进呈现起步早与覆盖　广两个特点。上世纪９０年代末，苏南　等地自发探索，在坚持农村基本经营制　度的基础上，以农村社区集体经济组织　为单位，以土地集体所有为纽带。以股　份的形式将集体财产量化到社区每一　名成员，同时参照股份制的治理结构建　立统一经营、民主管理、按股分红的社　区性农村集体经济组织，实现了社员占　有和股东占有的结合，体现了公私兼顾　的产权制度安排。经过１Ｏ多年的推动，　到今年６月底，全省完成改革的村达　６７５１个，入社成员１５２５万人，量化　集体经营性资产５５９亿元。改革实现　了全省地级市全覆盖，其中南京、苏州、　扬州、泰州等四市已全面完成改革，无　锡、常州、南通等三市改革覆盖面超过　５０％。在改革范围上，已从有一定数量　集体资产的村（组）和城中村、城郊村、　园中村等四类地区，扩大到只要村里有　１８００多家社区型集体资产股份合作社　资产、群众有意愿的村都可以改。在股　完成了工商登记。　权设置上，实行量化到人、固化到户、　（三）改革深化坚持规范管理与机　股随人走。近年来集体股份额逐步减少，　制创新两手抓。一是建立农村集体资产　苏州农村已基本不设集体股，全部量化　产权登记制度。在全面清产核资的基础　到农户。去年江阴市长江村股份经济合　上，核实农村集体资产、资源等存量和　作社人均分红超过１．８万元。　占用使用情况，发放农村集体资产产权　（二）改革谋划坚持顶层设计与依　登记证书，依法界定所有权归属关系。　法规范并重。１９９９年，省政府出台了　苏州、扬州、南通、泰州等地都以政府　《江苏省农村集体资产管理办法》，明确　名义发放农村集体资产产权登记证书。　规定农村集体经济组织对农村集体经　二是创新经营主体实现形式。积极探索　营性资产依法自主决定经营方式，可以　经营主体多种实现形式，常州、扬州等　实行股份合作等方式经营。在总结苏南　地以村民小组为单位组建合作社，苏南　等地改革经验的基础上，２００５年省委、　等地鼓励由村级集体牵头、成员入股兴　省政府下发《关于积极推进农村社区股　办物业合作社和富民合作社，一些地方　份合作制改革的意见》，要求各地坚持　镇村或ｔ，－Ｊｔ，ｌ之间采取股份合作形式组　“因地制宜、分类指导，民主决策、阳　建农村联合投资公司。三是探索股权流　光操作，依法办事、维护稳定”三项原　动途径。苏南等少数地方探索将成员的　则，重点着眼“有需要、有实力、有潜　集体资产股份通过继承、赠予等方式流　力、有意愿”的四类地区，突出抓好“清　转给本社其他成员，但不得撤资变现；　产核资、成员界定、股权量化、健全机　尝试对内实行增资扩股，允许成员以现　构、收益分配”五个关键环节，积极推　金入股购买个人股份，增加集体经济发　进集体资源资产化、资产资本化、资本　展实力和个人分红额度。四是探索“政　股份化。２００９年省人大出台《江苏省　社分设”运营机制。苏州市在枫桥社区　农民专业合作社条例》，将农村社区股　试点，将村级行政管理职能与经济发展　份合作社纳入法规调整范围，赋予法人　职能分离，将福利事业等各项社会职能　地位，经工商登记后可取得农民专业合　划交社区居委会，支出由街道财政承担，　作社法人营业执照，在法律层面确立了　切实减轻村集体负担，保障集体经济收　社区股份合作社的市场主体地位，农村　益完全由成员享受。　社区股份合作制改革总体进入有法可　（四）改革推动坚持强村与富民同　依、依法规范的阶段。目前，全省已有　步前行。２０１０年省委、省政府下发《关　ＮＯ．３７８　Ｉ　ＪＩＡＮＧＳＵ　ＲＵＲＡＬ　ＥＣＯＮＯＭＹ　５９　理●・・　本栏目与江苏省农村合作经济经营管理站合办　于发展村级集体经济的意见》，同时组　功能被削弱，对外经营只能以村委会名　方面全面加强新型集体经济组织的运　织开展村级“四有一责”建设行动，要　义开展，又带来各地农村集体经济组织　行管理。二是指导集体股持股比例较高　求各地大力发展资源开发型、资产运营　不健全、成员身份难界定等问题。　型、为农服务型、异地发展型、休闲观　的村减持集体Ｊ］２，ＬＬ例，组织早期完成改　（三）配套的改革政策欠缺。虽然　革的村开展股权继承、流转试点。进一　光型村级集体经济，鼓励符合条件的地　国家出台了《农民专业合作社法》，但　步明晰股东产权，探索股东进退机制。　方加快推进股份合作制改革，赋予农民　农民合作经济组织只能作为一般企业　三是认真总结先进典型经验，通过新闻　集体收益分配权。省农委还｝Ｅ￣ｔ，ｌ－级集体　法人进行工商登记，恰当的法律地位并　媒体、信息简报、召开经验交流会等方　经济发展纳入现代农业考核指标体系，　未得到真正明确，也导致了业务上存在　式在一定范围内进行推广。　确保以县为单位每年都保持１０％以上　着条线部门要求不一致现象。目前在税　（二）政经分离，建立新型的乡村　增幅。截至２０１５年底，江苏省农村集　务部门综合征管信息系统中，没有“农　治理机制。要想从根本上解决农村社会　体净资产２７７５亿元（乡村合计），其　民专业合作社”这一项目，合作社申报　的治理危机，必须由“单一的权利主体”　中经营性净资产１６９７亿元；村级集体　税务必须填报企业财务报表。而根据《专　向相互制衡的“多元权利主体”转变，　净资产１７３５亿元，村均９８１万元，其　业合作社法》规定，合作社应该使用农　从“政经混合”走向“政经分离”转变。“政　中村级集体经营性净资产１　１Ｏ６亿元，　民专业合作社财务会计制度。合作社在　经分离”真正做到行政事务、集体经济　村均集体经营性净资产６２５万元。分　财务会计制度选择上存在两难矛盾。　别比２０１０年增长５７％和６２％；村级　事务、自治管理事务“三分离”。建立　（四）组织管理有待提升。农村社　股份合作组织干部的激励和约束机制，　集体非经营性净资产６２９亿元，村均　区股份合作社从村经济合作社蜕变而　使集体经济的经营者和管理者的经济　３５６万元；村级集体资源性资产５８７６　来，大部分合作社组建后都按照规定建　收益和晋升与其任期内的经营绩效挂　万亩，村均３３２２亩。但江苏农村集体　立了“三会”治理结构，但改革之初的　钩，同时，对其重大决策失误等行为给　经济存在一定的地区差异，苏南较强，　集体经济股份合作社，由于社会管理职　予相应的处罚，严重的追究法律责任。　苏北较弱，苏中居中。　能没有剥离，一般都采用“村社合一”　（三）搭建平台，谨慎推行权能拓展。　＿、改革难点与障碍　的管理模式。近年来一些地方明确规定　培育和发展农村集体产权市场是构建　撤村建居村进行股改时原则上不再设　归属清晰、权责明确、流转顺畅的现代　实现合作社与社区职能分开、　农村产权制度的重要内容，也是巩固集体　（一）改革进展不平衡。总体看，　立集体股，江苏省一些集体经济实力较差的村庄，　财务分开，使合作社逐步退出社区服务　产权制度改革成果、赋予农民更多财产权　　由于没有可供量化的经营性净资产，目　和社会管理职能。前只完成了清产核资、身份界定，没有　利的重要保障，应建立和完善相关的法律　此外，在改革中普遍存在股权权　和政策。当前需要特别注意的是，集体资　进行资产处置和股权量化，需要适时进　能残缺与股权管理过于封闭，一些地方　产通过出租、出让、转让等方式发生所有　行深化改革；一些早期改革的地方，由　规定在股东实行“生不增，死不减；进不　权或使用权转移的，应进行资产评估，并　－＇ｔｔ￣下，允许合作社　在有形市场公开进行，避免暗箱操作。　于当时政策不完善，集体股的比例还较　增，出不减”的固化Ｈ　高，有的高达８０％，尚未达到明晰产　股东的股权可以在本社范围内依法继承、（四）落实政策，促进新型集体经　权的目的，还需要进一步深化改革。　转让、赠送，但股东不得抽资退股，导致　济健康发展。鉴于目前已经出现的改革　（二）股份合作组织的“身份”不明。　农民依法取得的农村集体财产权的权能不　主体缺乏主动性的现象，改革后新型集　　目前，国家立法的缺失、地方政策的可　完整，权能改革在试点地区推进不力。体经济组织沉重的税费负担将进一步　影响各地方参与集体资产产权制度改　革的积极性。因此，政府在财政、税收　操作性差、缺乏有效的强制力、配套制　度和政策的不完善已经成为制约股份　制改革的最大障碍。江苏改革后新型集　三、深改路径与对策　（一）深化改革，加强新型集体经　以及信贷方面要给予一定的支持和优　体经济组织在工商部门注册登记为农　济组织规范管理。一是加快研究制定加　惠政策。落实税收优惠以及其他配套优　民专业合作社法人，也面临诸多障碍。　强新型集体经济组织规范化管理的办　惠政策对于增强改革主体的主动性，提　由于法人地位不明等因素影响，农村集　法和措施，从完善组织架构、强化制度　高新型集体经济组织的运行效率具有　　体经济组织独立自主从事经济活动的　建设、规范分配机制、理顺组织关系等　现实意义。６０｜，‘　袭臂棰Ｉ肴Ｉ　２０７６．１２　本栏目与江苏省农村合作经济经营管理站合办　・・●经　吴一双／江苏省江阴市委农村工作办公室　排排农家住宅干净整洁，一条　赚钱、用好钱，才能建好家园。璜土　能努力实现持续增收、节约开支、收　条硬化道路通畅平坦。一湾湾村前小　村村民说，璜土村的变化主要是有了　支平衡、略有结余的良性循环。　河碧波荡漾……这美丽的农村景象只　个会经营、会理财的当家人——村书　是江苏省江阴市临港街道璜土村的一　记钱俊贤。璜土村最早的资金积累得　角，村书记钱俊贤的愿望是２０个自　益于２００５年以来集镇开发等历史性　ＪＨ好“三　”保进账　这几年，受宏观环境影响，农村　然村个个如此。如今，中国特色农庄、　机遇，村里抓住机遇，通过发展“房　集体经济增收空间日益收窄，传统增　中国特色村、江苏省生态村、康居示　东经济”、组织劳务输出、进行商业投　收路径也无法拓展。在此背景下，钱　范村、省级卫生村……这些大大小小　资，积累起始资金，从而走上了逐步　俊贤用好“三招”保进账：　的荣誉都承载不了璜土村村民满溢的　增加集体资产、持续改善村民生活的　一是“捡芝麻”。江阴原是苏南模　幸福。但是没人能想到，仅仅１Ｏ年前，　道路，把一个曾经的贫困村变成了年　式发祥地之一，村级经济主要依靠大　璜土；ｆ－，Ｊ－；ｆ，ｌ级年收入还不足７０万元，农　有效收入８２５万元、年年有结余的幸　办乡镇工业，而现在村级再想增加集　村公益设施十分滞后。　￣－，ｊ－。钱俊贤说，理好财，关键是算　体建设用地、再想发展工业经济的传　经营一个村就像经营一个家，会　好账，把控好进账、出账两本账，才　统路径已无法实现　璜土村独具慧眼，　／／　　．、儿点她议　职能和权利往往被村委会所取代。因此，　资产股份量化等问题做出明确规定；出　加快制定《农村集体经济组织法》或相　台《农村新型集体经济组织收入分配管　深化农村产权制度改革离不开法　关条例，赋予农村集体经济法人地位，　理办法》，对于改制后的集体经济组织　律政策支持。结合江苏实践遇到的有关　明确其组织形式、职能定位和管理办法　收入分配进行规范，逐步缩小集体福利　问题，建议国家层面出台或完善相关法　是现阶段的当务之急。　分配的范围。现阶段。集体资产股权设　规政策。　一二是加快构建规范有序推进农村　置应以个人股为主，是否设置集体股，　是／ｉｌｌ，ｌ央启动集体经济组织立法。　产权制度改革的政策体系。当前应尽快　应尊重农民群众的选择，由集体经济组　目前，我国针对集体经济组织还没有专　出台《农村新型集体经济组织股权配置　织通过公开程序自主决定　但当一些农　门的立法，这在一定程度上导致了农村　与管理办法》等政府层面统一的政府法　村完成“村转居”，集体经济组织的社　集体经济组织定位不清，权责不明，农　规或政府指导性意见，对人员界定、股　会性负担逐步剥离后，应当取消集体股　村集体经济组织被虚化，在实践中，其　权配置、股权结构、增资扩股以及新增　以达到产权的彻底清晰。口　ＮＯ．３７８』ＪＩＡＮＧＳＵ　ＲＵＲＡＬ　ＥＣＯＮＯＭＹ　６　１