住房问题是重要的民生问题。建立健全城镇廉租住房保障制度，是完善住房保障制度的一项重要内容，切实解决好城镇最低收入、低收入家庭基本住房需求问题，对促进社会稳定、体现社会公平、构建和谐社会具有重大意义。
党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题。胡锦涛同志在十七大报告中也强调，要“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”前不久，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（即“24号文”）正式出台，随后全国城市住房工作会议以落实“24号文”和此前出台的“国八条”、“国六条”中的住房保障措施为主要议题，决定要加强廉租住房制度建设，解决好城市最低收入和低收入家庭住房困难。我市作为十五个副省级城市之一，加大廉租住房的建设力度势在必行。
一、我市廉租住房工作开展情况
多年来，市委、市政府一直把建立健全城镇廉租住房保障制度纳入重要议事日程，把解决城镇最低收入家庭住房困难作为为老百姓办实事的一项重要工作来抓。2003年5月我市出台了《哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法》，这标志着我市正式实行廉租住房制度，并把廉租住房工作确定为市政府工作目标。该《暂行办法》确定了以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障方式；确定了覆盖范围为本市道里区、道外区、南岗区、香坊区、太平区、原动力区和平房区；确定了享受对象为具有市区内非农业户口、持有民政部门发放的城市居民最
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低生活保障证，并连续一年以上领取低保金的无房或者人均住房使用面积低于公布的当年住房标准的人群。
（一）我市廉租住房资金投入情况
市政府要求，从2003年开始，利用三年时间解决全市1127户人均住房使用面积6平方米以下廉租住户住房问题。为此，2003年当年我市投入资金140万元（危房改造资金中安排），为246户廉租住户发放了租金补贴50万元，同时使用90万元购置廉租住房13套，对13户孤老病残家庭实行了实物配租；2004年，市财政筹集资金470万元（预算安排），对442户廉租住户发放租金补贴58万元，使用412万元收购实物配租所需房屋53套，对46户孤老病残家庭实行了实物配租（剩余7套）；2005年，市财政筹集资金470万元（公积金中心上缴），对960户（2003年246户、2004年442户、2005年347户，两年退出75户）廉租住户发放租金补贴174万元，使用296万元购置廉租住房33套，为33户孤老病残家庭实行了实物配租。经过三年的努力，我市共筹集资金1080万元，解决了1035户廉租住房租金补贴和92户孤老病残家庭实物配租问题。
自2006年开始，我市扩大廉租住房覆盖范围，将廉租住房核定标准由原来的人均住房使用面积6平方米以下扩大到7平方米以下，市政府准备利用三至五年的时间全部解决符合条件的1929户廉租住户的住房问题。2006年市财政安排廉租住房补贴资金628万元（公积金中心上缴500万元）以及市政府在已建好的经济适用住房中无偿调拨总价200万元的作为实物配租的廉租住房20套（泰山家园小区），
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除用于继续为2003年到2005年的960户廉租住户发放住房租金补贴外，新安排解决人均住房使用面积7平方米以下的廉租住户510户。另外，为进一步加大解决廉租住房力度，市政府决定从2007年起将租金补贴标准由原来的每人每平方米补贴7元提高到每人每平方米补贴11元，并在2007年内全部解决人均住房使用面积7平方米以下1419户廉租住户的住房问题。为此，仅2007年当年我市就安排资金2642万元（公积金中心上缴3000万元）作为廉租住房资金。
至此，我市从2003年到2007年的五年中共投入廉租住房资金4540万元，解决人均住房使用面积7平方米以下廉租住户3056户。其中安排购房资金2864万元，购置廉租住房280套，安排补贴资金1676万元，发放租金补贴2776户。
（二）我市廉租住房建设的主要做法
1、资金投入不断增加，廉租住房保障覆盖面和受益面逐渐扩大。从以上数据不难看出，我市在建设廉租住房方面的投入逐年加大，廉租住房核定标准由原来的人均住房使用面积6平方米以下扩大到7平方米以下，廉租住房受益面由原来的3.9%上升至7.64%。目前，我市房产部门已组织启动了对市区内人均住房使用面积8平方米以下最低收入住房困难家庭的建档工作和人均10平方米以下低保家庭住房情况的调查工作，为进一步扩大廉租住房保障覆盖面和受益面打好基础。
2、实物配租房源渠道不断拓宽，实物配租比例得到提高。一是依照新修订的《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》第三十四条规
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定，被拆迁人或公有住宅房屋承租人依法取得廉租住房资格尚未兑现实物配租的，拆迁人应当按照规定标准向政府提供廉租住房进行安置；二是市政府出台了《关于在新建住宅项目中配建一定比例廉租住房的意见》（哈政发[2007]20号），规定在我市新建住宅项目中按项目总建筑规模2%的比例配建廉租住房；三是采用收购二手房和未出售的存量房屋相结合的方式，创新收购形式，拓展收购房屋种类，增加收购房屋数量，既提高了收购房屋的质量，又降低了收购费用。
3、租赁补贴标准得到提高。我市廉租住房采取租赁补贴为主，实物配租为辅的保障方式。为切实解决廉租户的住房困难，今年市委、市政府加大投入力度，大幅提高租赁补贴标准，由每人每平方米补贴7元提高到11元，增幅达57%，以三口之家为例，每月获得的租赁补贴款由过去的每月210元增加到每月330元，基本满足了租房需要。
二、制约我市廉租住房建设的障碍性因素 （一）缺乏廉租住房的资金来源渠道
无论是租赁补贴还是实物配租，都需要稳定坚实的资金基础。2003年至2007年我市廉租住房资金来源及使用情况详见下表：
资金来源 渠 道 资金数额 （万元） 解决廉租 户数(户) 2003年—2007年我市廉租住房资金来源及使用情况 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 危房改造 财政预算 公积金上缴 公积金上缴 公积金上缴 资 金 140 259 470 488 470 993 628 1470 2642 1419
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根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部第120号令）规定，城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60%。我市2006年人均住房使用面积为17.5平方米。因此，我市最低收入家庭廉租保障面积应不超过人均使用面积10.5平方米。据初步了解，市区（不含呼兰区和阿城区）内人均使用面积10平方米以下的最低收入家庭约为11000户，其中8平方米以下约为8000户，8—10平方米约为3000户。
从资金的来源渠道看，我市用于廉租住房建设的资金来源渠道并不稳定，而且渠道单一。如果2008年将廉租住房核定标准也由人均住房使用面积7平方米以下扩大到8平方米以下，就意味着将要解决的廉租住户从3056户增加到约8000户，那么仅仅依靠财政预算和公积金中心上缴的资金显然力不从心。资金来源渠道匮乏严重制约廉租住房的建设和发展。
（二）现有实物配租的房屋处置困难多，实行实物配租占用资金比例大
随着社会经济的发展和住房标准的不断提高，城市廉租住房的人均住房面积的标准也逐步提高，现有的廉租住房将逐渐被淘汰。目前我市购买的廉租住房的使用面积多为25平方米以下，将低于廉租住房的最低标准，不适合继续作为廉租住房进行周转，这部分房产将逐渐被淘汰。由于购买时价格相对便宜，房屋内部格局和地理位置大部分不理想，处理这部分资产会存在一定难度，但如果得不到及时处理，将会继续产生包烧、物业管理等方面的相关费用，这势必又造成资金
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上新的浪费。
实物配租占用资金比例大，解决廉租户数量少。从资金支出结构上看，我市2003年至2007年共投入廉租住房补贴资金4540万元，解决了3056户廉租户住房问题。其中：实物配租投入资金2864万元，购入廉租住房280套，租金补贴投入资金1676万元，解决了2776户廉租户的租赁补贴问题。显然，实物配租投入的资金占补贴资金总额的63%，而解决的户数仅占廉租住户的9%；租金补贴投入的资金虽然仅占补贴资金总额的37%，解决廉租户数却占总户数的91%。因此，调控好实物配租和租赁补贴占用资金的比例，是决定解决廉租住房问题质量的关键。
购置实物配租廉租住房，政府要在管理上面临比以前公有住房管理更为沉重的负担，管理机构的设置和管理职能更为复杂，与之相应的人员配置较为庞大，管理成本增加。尤其是物业管理非常困难，承租户收入较低，大部分人有一种依靠政府包揽一切的心理，从而维修、养护、管理成本都将增大。同时，实物配租方式分配廉租住房的房租价格低廉，每平方米仅收0.35元，按每户30平方米计算，每月租金仅为10.5元，全年126元，远不能满足物业管理部门维修、养护等成本支出。
（三）廉租住房退出机制的失灵问题
按照《哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法》的规定，“对实物配租的，其收入超出全市最低生活保障标准，经市廉租住房管理机构批准，按政府规定的公有住房租金标准交纳租金。连续两年不再领取
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最低生活保障金的，经市廉租住房管理机构批准，应腾退承租的廉租住房，确有困难暂不能腾退的，按市场租金计租。”就我市廉租户的情况看，即使有些廉租户具备了腾退条件，由于缺少相应的措施，退出现有住房仍比较困难。我市已连续5年实施廉租住房政策，解决了3056户廉租户住房问题，但截止2006年末全市只有租赁补贴廉租户退出75户，不再领取租金补贴，而享受实物配租的廉租户的住房无一户腾退，致使实物配租的廉租住房退出制度难以实施，容易造成“只进不退”现象。
（四）保障范围难扩大，“夹心层”问题难解决
《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中关于保障范围问题做出如下要求：“2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。‘十一五’期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。”结合我市实际情况，市区（不含呼兰区和阿城区）内符合廉租住房保障条件的最低收入家庭约为11000户，但符合廉租住房保障条件的低收入家庭数量要远大于此。到2010年，我市能否具备条件将廉租住房保障范围从最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，这是一个考验政府执政能力和体现住房保障制度根本目的的问题。针对这一问题，我市目前还没有制定相关的政策，暂时也没有长远的计划和打算。
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所谓“夹心层”是指，既无力购买经济适用住房又不能享受廉租住房保障制度的低收入住房困难家庭。随着商品房价日益增长，这部分人群将逐步扩大，尤其在近几年经济适用房的发展情况不尽如人意、经济适用房“不经济”的现象普遍存在的情况下，解决好这部分人群的住房问题显得更加迫切和具有现实意义。从我市建设廉租住房的角度出发，应该针对“夹心层”群体制定相应的保障性住房政策，但就目前情况而言，我市在这方面仍旧是空白。
（五）新建住宅配建廉租住房的潜在影响和后续工作问题 2007年9月4日，市政府签发了《哈尔滨市人民政府关于在新建住宅项目中配建一定比例廉租住房的意见》（哈政发[2007]20号），这是深入贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）精神及《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令第120号），切实解决最低收入家庭基本住房需求问题的具体举措。其中规定：“对所有新建住宅建设项目„„由市城市规划行政主管部门原则上按项目总建筑规模2%的比例规划配建廉租住房„„”。该《意见》出台后，随之而来的潜在影响及后续工作问题也需要进行深入思考。
1、潜在影响。一是部分开发商的成本测算是在文件签发之前，并未将配建2%的廉租住房成本核算进去，开发商为保证利润，自然将这部分成本转嫁给购买商品房的消费者，然而各房地产开发公司在制定房价时存在攀比心理，最终导致我市商品住房价格普遍提高。二是在没有给予开发商土地和税收等方面的优惠和政策的情况下，在新
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建项目中硬性的配建2%的廉租住房，会引起开发商的不满情绪，在一定程度上会影响《意见》的执行和落实。三是新建住宅项目的地址不完全适合最低收入家庭生活，承租者由于是被动选择，所以在工作、生活、子女入学等方面会造成诸多不便。四是在高档楼盘中配建廉租住房的可行性值得推敲，让最低收入家庭在高档小区中生活，在生活成本、物业管理和环境适应能力等方面将会存在问题，尤其是廉租住户和一些富人之间可能会存在某种社会学或心理学角度的摩擦，在一定程度上影响居民生活质量。
2、后续工作问题。一是新建住宅的物业管理费用价格不菲，针对这部分费用的承担问题和资金来源问题没有制定相关配套政策，只是在文件中提到“开发建设单位依据法律、法规及相关规定对配建廉租住房负应承担的保修、维护和维修等义务。”如果仅仅是开发建设单位的义务，费用承担问题和维护的质量监管问题显然就暴露出来。二是廉租住户在一些新建住宅小区的公共资源使用问题上，和开发商或物业公司容易产生摩擦，政府部门对预防和处理这方面问题缺乏思考。三是居住在一些高档楼盘的廉租住户的管理问题，低保家庭是一个动态的社会群体，尤其是当实物配租的承租户变更时，更容易引起矛盾和摩擦。
三、加快我市廉租住房建设的对策建议 （一）完善廉租住房制度应注意的几个原则
1、政府主导原则。廉租住房制度作为住房保障制度之一，其效用就是通过转移支付的方式实现社会收入的再分配，使低收入人群也
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能享受经济发展带来的利益，从而保持分配公平和社会稳定。廉租住房的许多措施和手段都需要政府的支持，尤其需要财政资金的投入。现阶段，我市在廉租住房需求较大供给有限的情况下，如果没有政府有效的管理措施和有序的开发计划，很难实现廉租住房制度的有效实施。因此，在住宅商品化日益完善和巩固的背景下，政府更应该维护低收入人群的切身利益，更加关注民生，从而加快构建和谐社会。
2、适度保障原则。建设廉租住房供应体系的目的是为了解决低收入家庭的住房基本需要，而非满足居民改善居住水平的要求。因此，政府对保障性住房制度承担的是有限责任。廉租住房的补贴资金主要是来自国民收入的转移支付，如果补贴标准过高，不仅会引起其他阶层的不满，而且可能会强化工作惰性，甚至可能致使一部分处于保障线边缘的低收入家庭放弃工作机会，这将使廉租住房制度失去应有的公平和效率。
3、动态调整原则。建设和完善廉租住房制度是一项社会性系统工程，应结合具体实际，科学制定总体规划，最终目标是建立一个满足低收入群体基本需要的住房供应和分配的机制和体系。在廉租住房制度中，保障对象、保障水平的确定和保障方式的选择等均与居民实际居住情况、房地产市场情况以及政府财政能力紧密相关，当这些条件发生变化时，应及时做出调整，以适应各方面的实际需求，更好地实现廉租住房制度的保障功能。
（二）加大对廉租住房保障资金的投入力度
《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中对廉
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租住房资金来源渠道做出如下规定：“地方各级人民政府要根据廉租住房工作的年度计划，切实落实廉租住房保障资金：一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排；二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设；三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例；四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。”
结合我市实际情况，由于我市财力相对紧张，受资金来源的制约，目前我市的廉租住房受益人群覆盖面还比较窄，补贴标准不高，为使更多的低收入住房困难家庭成为廉租住房的受益者，我市要逐步建立和完善廉租住房保障资金制度。除在现有的以财政预算安排资金、住房公积金增值收益中安排一定资金外，应多渠道筹集资金，鼓励和提倡社会各界捐赠廉租住房资金。同时试行利用一部分福利彩票公益金作为一项资金来源渠道，这样既符合发行福利彩票的初衷，又可以大大缓解廉租住房资金紧张问题。应适当提高土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，适当提高公积金的缴存比例，提高公积金归集水平，增加公积金的归集总量，增大住房公积金增值收益。
创新廉租住房资金来源渠道。一是考虑建立我市廉租住房专用基金，并实行基金的集中管理。市政府作为廉租住房制度的直接责任主体，从财政收入中划拨出一定金额作为廉租住房专用基金，同时各区拨出一定金额的资金作为配套资金，采用专款专用，一改粗放型管理模式，进行集中管理，实现基金的增值效应，扩大保障范围。二是设
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立用于廉租住房建设的土地出让金专用帐户。建议改革土地出让金的分配机制，并从中安排特定比例的资金用于廉租住房建设。三是必要时发放廉租住房特定债券，筹集社会资金。对于债券发放的数额，必须遵循“缺口补给式”原则，即总体考虑廉租住房临时性融资缺口来确定债券发放的数额。
（三）拓宽实物配租房源渠道，坚持租赁补贴为主，缓解资金占用问题
至2007年，我市共解决了3056户廉租户住房问题，其中实物配租280户，解决的户数占廉租住户的9%。据了解，国内其他城市的实物配租比例，重庆为71%，沈阳35%，天津33%，南京22%，长春20%，均远高于我市。通过对廉租户档案综合分析，目前急需实物配租的特殊困难家庭约占已建档总户数的60%，提高实物配租比例，增加实物配租房屋的数量，才能从根本上解决特殊困难家庭的住房困难问题。
虽然从长远看，一次性投资购（建）廉租住房与发放租金补贴相比可节省一定的资金，但就我市目前财力而言，一次性拿出资金购（建）廉租住房存在一定困难。从近五年来廉租住房工作实践看，在现有财力比较紧张的情况下，以租赁补贴为主、实物配租为辅的补贴方式比较符合我市实际情况。
实行租赁补贴为主的优势主要有以下几个方面。一是年投入资金少，解决廉租户多。从我市几年来的实践情况看，廉租住房补贴资金大部分被实物配租占用，如果全部采用租金补贴方式发放要比实物配
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租方法安置廉租户覆盖面大得多，而且补贴标准也会提高。二是可以最大限度地满足廉租户的住房需求。采用租金补贴方式，给予承租者主动选择居住地的权利，既满足了廉租户的住房需求，又照顾了廉租户的个体差异，充分体现了以人为本的理念，把解决人民群众实际困难落到实处。三是实行租赁补贴可以统一和精简管理机构，使工作更加高效。采用租赁补贴方式，只需负责租赁资格、租赁房屋和租赁协议的审定及租金的发放工作，省去复杂的管理职能和庞大的人员配置，使管理成本降低、操作简化、效率提高。四是有利于退出机制产生效用，促进准入机制的完善。廉租住房供应体系无论采取哪种方式进行安置都应该有完善的准入机制和正常的退出机制。就我市目前实物配租的情况看，缺少相应的腾退措施，而采用租金补贴方式就可有效避免这种弊端，发现不具备发放条件的家庭即可立刻停发补贴，有效避免“迁出难”的问题。
（四）完善保障体系，扩大保障范围，形成住房的梯度供应结构 尽快出台相关工作制度，进一步完善廉租住房运行机制，建立健全廉租住房体系，使市、区、街三级管理协调联动，动态统一。以强化廉租户准入、审核、退出为切入点，实行“五严”（严格审核、严格收集、严格程序、严格存储、严格管理），达到高标准的管理水平，促进廉租住房管理工作的规范化、科学化。同时要优化政策保障，结合我市实际情况，对《哈尔滨市城市廉租住房管理暂行办法》进行修改和完善，争取尽快出台《哈尔滨市城市廉租住房管理办法》。
将住房的投资职能和居住职能分离，针对不同的收入人群，将投
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资职能和居住职能分别突出开来，建立多层次、立体性住房分类供应体系，以政府为主导，租赁补贴为主，解决“夹心层”和低收入家庭住房问题。探索多元化产权模式，发展住房租赁产业，大力扶持房屋租赁公司，消化空置房，培育房屋租赁市场，重点突出住房的居住职能。同时，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》精神要求，明年在低收入家庭标准确定后，我市要对低收入家庭住房情况进行调查，对住房困难家庭建立档案，实行家庭成员全名制，进行动态管理，为进一步扩大我市廉租住房保障的覆盖范围提供基础数据，尽快解决低收入家庭住房困难。
在补贴方式上，我市可以借鉴美国政府的做法，采用优惠券的形式进行补贴，明确规定优惠券只能用于支付租金。根据申请者家庭收入情况，发放一定金额优惠券，申请者可租赁价格较高的房屋，但价格高出部分自行承担；同样，申请者也可租赁价格较低的房屋，减少租金开支。
在保障范围从最低收入家庭向低收入家庭过度时，由于不再以民政部门发放的城市居民最低生活保障证作为审定条件，在核准和退出机制上要进行如下思考：一是要在家庭人均收入尤其是隐性收入的确定上加大力度；二是建立个人信用制度评价体系；三是建立惩处机制，对于虚报个人或家庭收入以骗取廉租住房的租金补贴或实物配租的家庭和个人要进行相应的惩处和经济制裁。
（五）尽快出台新建住宅项目中配建廉租住房的配套政策 配建方式在理论上类似于“BOT”（英文Build-Operate-Transfer
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的缩写）的运行模式，但配建并不允许开发商有经营的过程，而是在建设后直接交由政府管理，开发商的利润无法保障。针对这种情况，我市应进行如下思考。
一是应制定相关配套的优惠政策激励开发商配建廉租住房，如适当降低作为建设廉租住房的土地出让金和税收减免。这样既可以激励开发商积极执行《意见》要求，又可以在一定程度上减缓房价上涨趋势。二是相关部门应尽快针对新建住宅的物业管理费用的承担问题和资金来源问题，制定相关配套政策。做到充分准备，防患于未然。三是针对廉租住户在新建住宅小区的管理问题制定相关的管理制度。可以充分调动街道办事处和社区的基层堡垒作用，使之成为廉租住户与小区物业部门的沟通桥梁。四是尽量做到因地制宜，使《意见》更加灵活有效。在配建比例和新建项目的选择上灵活操作，尤其是针对不同档次楼盘的配建问题，应尽快制定实施细则，因地制宜、实事求是。
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