高职院校混合所有制办学人事制度改革初探

高职院校混合所有制办学人事制度改革初探

作者：吴益群 范可旭 吴丽华 来源：《职业技术教育》2017年第08期

摘 要 混合所有制改革是当前深化国企改革的基本主题，并迅速从经济领域扩展到职业教育领域。混合后的职业院校其法人属性、治理结构、产权归属、监管方式等皆会发生相应的变化，对人力资源的管理也提出了新的要求。在混合所有制下，高职院校内部结构按照资本效能的最佳状态优化设置，将促使人员选拔、绩效评价和薪酬激励等制度产生深刻变革。 关键词 高职院校；混合所有制；人事制度改革；职业教育

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）08-0008-04

混合所有制改革是十八大后深化国企改革的基本主题，并迅速从经济领域扩展到职业教育领域。2014年5月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）明确指出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。这种不同所有制主体共同办学的模式有利于调动更多社会资源向职业教育汇聚，增强办学活力，提高办学效益，健全办学体制[1]。混合所有制办学涉及教育治理和国资管理方式的大变革，也涉及非公有资本的逐利性与教育事业公益性之间的矛盾调和，牵一发而动全身，混合后的职业院校其法人属性、产权归属、治理结构、监管方式等方面皆会发生相应变化，其中人事管理制度变革将直接影响到混合资本中非公有资本办学积极性和办学效益，以及混合所有制改革的推进节奏。 一、公办高职院校人事管理现状

我国公办高职教育属于公益二类事业范畴，多为财政全额拨款事业单位，在人事管理上采用编制制度，即通过编制管理部门根据组织机构的设置确定人员数量的定额和职务的分配，由财政部门据此拨款。因公办高等职业教育由教育部门统一归口管理，其人事管理体制机制承袭了高校模式，致使高校人事管理所呈现的弊病在高职院校身上一应俱全，甚至有些问题显得更为突出，成为高职院校实施混合制办学改革的羁绊。 （一）人员身份复杂化

目前，公办高职院校教职工身份呈现多样化，主要有四种类型：事业编制内正式职工、事业编制外人事代理职工、事业编制外劳动合同制职工、劳务外包临时工。其中人事代理和劳动合同制职工成为促进学校事业发展的重要人力资源群体，占据整个学校用人规模的半壁江山。但与之相对的是，编内外人员待遇差异巨大，主要体现在：一是编内人员捧的是铁饭碗，编外人员捧的是瓷饭碗；二是编内人员国家养老，编外人员交养老保险自己养老；三是编外人员分

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人事代理和劳动合同制两种，劳动合同制职工工资收入明显低于在编职工和人事代理职工，但岗位职责、职称评定要求等都与在编人员基本相同，可谓同工不同酬；四是编外劳动合同制人员不作为组织部门干部提拔考察的对象，人事代理人员要进编后才有机会提拔获得行政级别，而劳动合同制人员的劳动关系挂靠校办企业或劳务代理，但在公益性事业单位中享受不到企业盈利绩效。如此，急需的优秀人才因进不了编而流失，编内外差异衍生出的不同社会地位和政治待遇给高职院校和谐发展带来负能量。 （二）人事管理行政化

高校在人事管理上的行政化突出表现在不得不严格执行上级的各项人事制度规定和行政指令，导致各高校人事管理工作高度趋同，“全额拨款”的财政格局决定了他们听命于上级主管机关，养成了“唯上是从”、“对上负责”的行政管理思维习惯。在机构设置上，机构名称和职能一般与上级主管机关拥有的机构呼应对接，致使机构臃肿冗员。在人员管理上采用“二元管理模式”[2]，即组织部门管干部，从高层管理干部到基层管理干部配以相应的行政级别，但不具备一定级别以上干部的任免权；人事部门管普通教职员工，只负责配合政府人事制度的维持和辅助型的管理职能，并不具备对在编人员的免职权，如此形成了干部只上不下、人员只进不出的痼疾，20世纪80、90年代要求变革的“铁交椅、铁饭碗”现象依然还或多或少地存在。人事自主权的缺失使高校包括高职院校无法根据自身特点和发展战略选择相适应的人力资源战略和人事管理实践。

（三）职称评聘终身化

高职院校采用教师职称评聘制，从助教到教授实行13等级制，不同等级的职称意味着不同标准的薪资待遇。人事主管机关对学校职称等级配比进行严格控制，因为它直接关系到财政费用支出；教育主管机关则以各等级职称人数的占比衡量学校的师资水准；而对于教师来说晋升职称几乎是其自我发展的唯一途径，可见职称分量之重。一方面，高职院校教学质量无法像基础教育那样通过升学率考量；另一方面，高职教育评估中高职院校科研服务能力成为重要指标，因而高职院校以拿来主义的方式模仿研究型高校，把“唯科研论”作为职称晋升的决定性依据，导致本应侧重实践教学的高职院校教师也挤入科研队列，不仅背离职业教育的初衷，而且使实践教学甚至是整个职业教育教学的重视度不断弱化。虽然在职称管理上有评聘分离制度，但是，由于高职院校未被下放高级职称评审权，职称评审受主管机关在数量和质量上的双重限制，考虑到各种教育评估和评比的需要，高职院校往往对获得高级职称的人员都终身聘用，致使教师一劳永逸。 （四）入职门槛学历化

如果说“职称”是教师的事业发展线，那么“学历”则是教师的生命起跑线。随着高等教育的大众化，高校对学历的要求也水涨船高，目前无论研究型大学还是教学型本科院校，教师入门起点为博士研究生，高职院校教师入职门槛一般为硕士研究生。不仅如此，入职后教师学历与

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职称直接挂钩，不少高职院校已经明文规定：80年后教师如果没有博士学位，不能参评高级职称。这些做法在造就对于高职院校而言不为必需的研究型人才的同时，将高职院校所急需的双师型、技能型人才以高学历门槛的硬性条件拒于门外，不利于高职院校生产第一线技能人才培养目标的实现。

上述四弊中，问题的根本在于治理自主权，很多文章都在呼吁国家有关行政部门简政放权，但出于对国有资本的负责，主管机关不敢放权，担心会出现“一放则乱、一收则死”的局面。国家管理层之所以鼓励非公有资本参与职业教育办学，既是为了减轻国家财政的负担，也是尝试通过混合制改革来促进政府职能的转变，但是如果不放权，则追逐投资回报的非公有资本不会被吸引进入职业教育领域。简政放权的关键在于解除编制困扰，高校不纳入编制管理，实施全员合同制，简化人员身份构成，使每个人都努力用自己的效能争取待遇。 二、人社部人事制度改革新政对高职院校混合所有制改革的积极影响

对于计划经济产物的编制改革，国家相关部门一直在探索并实践。20世纪90年代企业开始实行劳动合同制，原自收自支事业单位逐步改为企业，被取消编制，一些公益二类事业单位，逐渐控编并启动人事代理制度，有些地方对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制。2016年7月，人社部表示：将研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法，建立健全以合同管理为基础的用人机制[3]。而早在2015年1月14日国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》提出，以制度并轨的方式从根本上解决养老金“双轨制”问题，将机关、事业单位和企业一同纳入统一的城镇职工基本养老保险体系[4]。从全体机关事业单位人员的养老金并轨改制，到高校、公立医院人员不纳入编制管理，可见事业单位人事制度改革意图以及有计划、分步骤逐步实施的改革举措，就高职院校混合所有制办学改革所涉及事业与企业制度融合而言，可产生积极的影响。 （一）有利于促进混合所有制高职院校教职工的身份平等

编制差异是混合所有制办学改革后人力资源管理的主要难点。取消编制后，公办高职院校中全部教职工都成为聘用合同制人员，都缴纳养老保险，将来都由社会养老，这意味着公办高职院校在编教职工的护身符被打破，回归到了应有的社会公平，虽然短时间内不能完全拉平编制内外人员之间的各种差距，但毕竟已经迈出改革的实质性步伐。编制内与编制外的差异逐步取消必将增强教职员工的平等意识，给编制内人员敲响警钟，给编制外的人员激励鼓舞，营造出“人尽其才，才尽其用”的公平和谐的良好环境，种种矛盾也将逐渐化解，有利于混合所有制高职院校的健康成长。

（二）有利于促进混合所有制高职院校人才的流动

养老保险双轨制下，机关事业单位稳定、体面、旱涝保收、退休金高等优势令社会钦羡，求职者蜂拥而至，出现了每年公务员考试数千人争一岗的“壮观景象”。一些企业员工宁可放弃

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已缴纳多年的养老保险个人账户，也要竭尽全力挤向事业单位；高职院校中没有编制的合同制教职工，也多半是抱着排队等编制的“梦想”，甘愿在学校委曲求全。与此同时，机关事业单位职工无养老保险个人账号，如果去企业，就要放弃机关事业单位工龄的积累从零开始缴纳养老保险，这就使得已经在机关事业单位工作多年的工作人员不愿考虑往企业调动，人才配置出现单向流动的局面。统一实施全员合同聘任制，将不存在事业编制的优越性，必将疏通事业单位人员的进出渠道，促进人才在社会不同行业间的流动，变人力资源单向流动为多向流动，而且不仅表现在外部流动，还表现在高职院校的内部流动，通过竞聘上岗，将合适的人用在适合的地方，从而充分挖掘个人价值潜力，为促进职业教育混合制改革奠定良好的人力资源环境基础。

（三）有利于促进混合所有制高职院校人才的优化配置

公办高职院校的国有资本混合了社会资本后，资本权益不再单一，代之以产权清晰、权责明确的利益诉求主体。原先政府统筹统管的包办模式被打破，在原有的事业制度中融入适应非公有资本运营和市场环境需要的现代企业制度和相互协商而又相互制约的管理模式，形成能产生强大市场竞争力的新治理结构。事业编制取消后，高职院校用人自主权必将加大，将会在国家人事政策的框架内，根据人才市场规律和学校的实际情况灵活制定人事管理制度。按照新规，养老保险制度由待遇确定型向缴费确定型转变，退休养老金只与缴费基数、缴费年限有关，解除了与职称、岗位工资、薪级工资的关联，将潜在影响事业单位现行工资结构和绩效考核办法调整，有利于高职院校人事管理体制机制的去行政化，有利于高职院校人才引进的多元渠道及各种人才类型的合理配置，为建立混合所有制办学的新治理结构扫除障碍。 三、混合所有制高职院校人事制度改革的着力点

混合所有制办学突破了公有制和私有制界限，以股份形式将各种来源的资本融合为法人财产，以市场经济为基础，以法人制度为核心，通过决策权、经营权、监督权“三权分立”的治理结构求发展。在混合制下，内部结构按照资本效能的最佳状态优化设置，人力资源配置和管理必将突破单一所有制下人事制度的壁垒，使人员选拔、绩效评价和薪酬激励等方面的制度产生深刻的变化，换言之，混合所有制办学实践将倒逼高职院校人事制度变革。 （一）党的领导要加强，干部队伍结构要调整

资本混合后的高职院校，应该建立党建、办学管理和师资三支队伍。高职院校的混合制改革要吸取国有企业改制的经验和教训，进一步强化混合制办学中党的领导作用，理顺党委与董事会的关系。党的领导地位应主要体现在意识形态导向、办学行为规范、经济运作监督等方面，以防止国有资产流失，确保公有资本的安全性。为此，党的建制中的干部可由上一级党政组织部门聘用，参照公务员编制管理，配以相应行政级别，定岗于党委、纪委、团委等重要部门。办学管理队伍中的干部则由董事会聘用，不存在行政级别，归属职业经理人范畴。管理队伍中的普通员工和师资队伍中的各类教师由学校人事机构聘用。三支队伍的岗位有的可以兼

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职，有的则不能兼职。例如，党委书记、董事长不建议兼任，董事长、校长可以兼任但岗位职能必须严格、清晰，校长应职业化非专业化或学术化。管理队伍中少数具备教师资格和能力的可以兼任教学工作，但优秀的专业师资不建议兼职管理工作。三支队伍的薪资待遇须以制度加以平衡，并适当向师资一线倾斜，避免三者之间薪酬落差过大而打击任何一方的积极性。 （二）人事管理要上升为战略管理职能

混合所有制后的人力资源将成为与资金、技术同等重要的战略性资源，在管理理念和方法上与公办高职院校的人事管理有很大区别。资本混合后，各级各类政府机构应给予高职院校充分的自主权，将管理功能变为服务功能，做好政策扶持、信息采集、咨询培训、督查指导等工作，而高职院校则应在人力资源投入规模决策、组织机构设置、岗位设置与岗位分类分级、人员选拔聘任、职称或技能评定、考核评价、薪酬收入分配制度等方面大胆地为自己做主。要求学校突破传统的人事管理思维，从辅助性管理职能上升为战略性管理职能，通过对人力资源制度设计、实践调整来助力赢得市场竞争优势，具体地说，应做到以下几方面的改变：管理的责任主体应由人力资源部门转变为决策层；管理内容从事务管理转变为战略决策；管理技能从技术技能扩展为概念技能；管理方法从被动适应转变为主动领导；对外关系从有限接触转变为密切联系[5]。

（三）科学设岗，定责定薪，绩效管理

资本混合后，要按需设岗，以岗定编，不以编制、学历、职称作为区分薪酬价值差别的绝对条件，而以岗位适合度、能力值和贡献率作为人力资源价值考量依据，确定合理的岗位薪酬等级标准，建立基于公平的差别化薪酬政策。职称制度做到评聘分开，打破教授终身制，根据其研究成果对学校及社会产生的影响力聘用，可以高职低聘，也可以低职高聘，甚至可以不聘。不以学历作为用人的绝对门槛，根据岗位需要引进各类人才，做到才尽其用。实施全员聘用合同制，彻底消除铁饭碗思想，可因岗位的调整而变更或停止聘用，使人员的选拔、任用、考核、退出等机制向更加市场化、动态化的方向转变。 （四）鼓励教职员工身份转型

混合所有制高职院校靠差别化薪酬激励机制调动员工的积极性，还允许以知识、技术、资本作为重要的经营要素入股参与办学并享有相应权益，使工薪族变教职员工身份为持股股东身份，如此，教职员工利益与学校发展息息相关，教职员工参与股东大会决策，成为学校真正意义上的主人，同时也保障了对学校的正常管理和有效监督。 四、 结束语

混合制改革势在必行，取消高校事业编制的人事制度改革也是大势所趋，在养老金并轨的强有力推动下，实行全员合同聘任制的预期指日可待。但资本混合，并不意味取消高职院校的