经济发达镇执法管理体制改革的若干思考

经济发达镇执法管理体制改革的若干思考

作者：祁慧敏

来源：《青年与社会》2013年第22期

【摘 要】文章针对当前经济发达镇执法管理体制改革进行思考并提出自己的想法。经济发达镇的执法管理体制改革必须大力予以推进。经济发达镇的权力来源必须厘清，行政执法行为应予规范，行政行为的监督必须跟上，同时还必须清醒认识改革过程中可能存在的问题。通过上述问题的思考分析，笔者相信，只要应对解决措施到位，必将有力地促进经济发达镇的行政执法管理体制改革。

【关键词】经济发达镇；执法体制；改革

近年来，随着江苏、浙江①等省份强镇扩权实践的不断深化，赋予一些经济较为发达的中心镇更多的行政执法管理权逐渐成为趋势。逐步扩大经济发达镇的行政执法管理权，既符合城乡统筹发展的需要，也符合行政执法管理重心下移的需要，同时也体现了当前行政管理体制改革的发展方向。本文拟就经济发达镇行政执法管理体制的改革与完善，提出自己的几点想法，以期推动经济发达镇执法管理体制改革的有序健康发展。 一、关于经济发达镇的权力来源

国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）和《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）均对深化行政管理体制改革提出要求，强调推进行政执法体制改革，适当下移行政执法重心，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。新一届中央政府成立，李克强同志多次在不同场合强调要简政放权。

乡镇层面的行政权力，大致可从以下两个方面分析： （一）法律法规赋权

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定的乡、民族乡、镇人民政府职权包括：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇政府作为基层行政机关，依法履行行政管理职责，具有相应的行政执法权。比如，《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 （二）部门职责延伸

乡镇政府的管理机构，即为通常所说的“七站八所”。这些机构中，有的属于乡镇直属事业站所，如司法所、农技站、水利站、城建站、计生站等；有的属于乡镇政府与县级政府部门双重管理，如土管所、财政所、公安派出所、林业站等；还有的属于上级部门垂管单位，如工商、税务部门依法设立的派出机构。上述机构中，除了乡镇直属事业站所是以乡镇政府名义履行职权外，其他多以上级部门名义或依法以站所名义实施行政职权。不以乡镇政府名义实施的行政职权，本质上不属乡镇政府职权，而应视为上级政府部门的职责延伸。

根据上述分析，经济发达镇在行政管理体制改革过程中，“强镇扩权”的基本途径包括以下几条：

一是依法履行好法律法规赋予的行政权力。这是乡镇政府最有底气的行政权力来源。 二是接受县级政府部门委托，以有关部门名义行使行政权力。这方面需要乡镇政府争取、相关部门支持，即，经双方协商或上级政府推动，有关部门和单位同意将自己的行政管理权委托给乡镇政府实施。这是乡镇政府“扩权”的主要路径。

三是城市管理行政执法权向建制镇延伸。这一做法目前存在一定的法律和制度障碍，因为原相对集中处罚权试点工作限在城区进行。但可以允许县级城管部门尝试在乡镇派出城管执法中队或设立城管分局，以县级城管部门的名义，实施城管执法权。

四是乡镇政府协调好垂管执法机构，使其与乡镇其他机构形成执法合力，切实强化乡镇的执法监管能力。

二、关于经济发达镇行政行为的规范

不可否认，当前乡镇执法队伍的力量较为薄弱。即便规范行使乡镇依法享有的行政执法权都存在一定难度，更不用说大量接受上级政府部门委托实施执法了。人们讨论乡镇行政管理体制改革，往往片面强调简政放权、提高行政效率、乡镇履职不力等问题，却忽视了乡镇政府执法能力的实际状况，显然不够客观。乡镇管理体制改革必须建立在乡镇执法能力显著强化的基础上。从这个意义上来说，乡镇政府必须大力搞好行政执法能力建设：

一是执法队伍建设。要做好执法力量储备，借助乡镇机关、事业单位人员招录的机会，大力争取具有法律基础和专业知识的人才到乡镇工作，想法设法留住人才，为乡镇所用。 二是理清权力清单。乡镇政府要安排专门人手，在上级政府和部门的支持下，深入开展权力清理工作，理清法律赋予乡镇的行政权力底数，弄清“七站八所”的行政职权和权力依据。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

三是规范行政行为。乡镇政府要在上级政府和部门的指导支持下，严格规范乡镇层面的执法行为。乡镇执法工作必须严格依据《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等规范政府共同行为的法律和其他法律法规之规定。

四是强化宣传培训。乡镇政府要重视执法人员的学习培训，要开展不同层面的执法培训，督促指导执法人员迅速掌握行政管理和执法的基本能力，使得他们不断强化行政执法素质、不断提高执法水平。乡镇政府要做好行政执法宣传和其他政策宣传，畅通政府和群众的沟通交流渠道，使得辖区群众增进对政府、对行政事务的了解、支持。

五是建设服务平台。目前各地普遍通过两大举措提升行政服务能力，一是打造行政权力网上运行平台，二是建设行政服务中心。大部分乡镇都有了自己的便民服务中心，但是行政权力网上运行方面，不少地方都还存在欠缺。乡镇政府要增加投入，建设网上、网下两个政务平台，目标是所有行政权力都在网上公开运行，接受群众实时查询和实时监督；所有为群众办事的项目都进入行政服务中心运行，只要所办事项在乡镇政府职权范围内，确保群众“进一个门办结全部手续”。县级财政应给予乡镇必要的财力支持。经济发达镇“两个平台”建设应走在其他乡镇之前，并发挥好示范带头作用。

此外，乡镇领导干部必须按照中央和地方各级党委、政府要求，大力提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，大力抓好乡镇行政执法和依法行政能力建设。

三、关于经济发达镇行政行为的监督

市、县级政府法制部门要切实担负起乡镇政府执法行为的监督职责。对包括经济发达镇在内的所有乡镇政府的执法行为，按照属地管理的原则，由县级政府法制部门代表本级政府实施监督和指导。政府法制部门对经济发达镇的监督，应与对其他乡镇的监督职责相同。经济发达镇区别其他乡镇之处，主要在于，一是机构队伍更加健全强大，二是执法工作任务数量更多，三是乡镇在财政等方面的自主权力更大。但这些区别不能影响县级政府法制部门对其实施监督。

县级政府法制部门对于乡镇政府，应予以更多地指导帮助，在执法队伍建设、行政权力清理、权力网上运行、便民服务大厅建设等方面给予大力支持。组织有关部门对乡镇专业执法行为进行指导，确保乡镇层面的执法行为于法有据、程序规范并能较好地实现管理服务目的。 各级政府法制部门应会同纪检监察机关等有权部门，加大对乡镇政府的监督力度，及时发现并纠正乡镇政府及其工作人员在履行行政管理职权中的不当或违法行为。对乡镇政府损害群众利益、影响社会公平、影响政府形象的“不作为、乱作为、错作为”现象，要严厉整治，决不能纵容放任。

四、经济发达镇行政管理体制改革可能存在的问题

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

一是改革动力不足。权力部门化，部门利益化，利益法制化。传统的官本位思维对当前行政管理体制有很大影响，各级政府和部门在决定权力取舍时，都难免进行利益权衡。县级政府也好，政府部门也好，涉及简政放权的，积极性不高。乡镇政府则往往对那些工作量大、经济利益不明显的下放事项，明显不感兴趣。其实这种现象不仅在县乡之间存在，就是县级以上政府和部门之间也大量存在。而且对于经济发达镇而言，领导干部的职级变化受到更多的关注，至于行政事务范围变化，反而受到少而又少的关注。这个问题是经济发达镇行政管理体制改革推进中的关键问题。

二是队伍建设欠缺。上面千条线，下面一根针。第一，上级政府各个部门各种纷繁复杂的事务，只要是与基层群众利益相关的，都要通过乡镇政府来落实。各种考核、检查层出不穷，多数乡镇政府疲于应付，工作能力建设相对滞后。第二，乡镇政府人员编制相对有限，且人员业务能力参差不齐，有些乡镇工作人员难以胜任行政权力网上公开运行工作，有些人员的法律素质、行政管理业务素质与实际工作需要存在一定差距。第三，乡镇政府直接服务基层群众，信访接待、矛盾化解以及其他民间事务处理占用了乡镇干部大量的工作精力。上述因素，对于乡镇行管理体制改革，是无法忽略的制约因素。

三是上下衔接不畅。乡镇政府与上级政府和部门之间、乡镇“七站八所”与上级部门之间的衔接沟通不是十分顺畅，或者存在一定程度的沟通障碍。第一，乡镇政府与上级政府、部门的职权界定不是十分的清晰，导致一些趋利争权或避责推诿现象。第二，乡镇政府承担着与其履职能力不相适应的工作任务，承受各种考核指标的巨大压力，该干的没干好，不该干的也不得不干，作为部门职责延伸的“角色”没有担当好。第三，现实中乡镇政府和上级部门存在对群众需求的响应不及时、不到位问题，对群众所提问题缺乏上下级之间的沟通协调，对具体问题没能做到认真研究、依法处置、妥善解决，从而导致群众在难题面前“求助无门”。解决上述问题的关键，在于厘清权力、明确责任、强化效能。

总而言之，应当认识到经济发达镇行政执法管理体制改革必须大力推进，应不断强化经济发达镇执法能力建设，不断规范经济发达镇的执法管理行为，同时还应全面审视经济发达镇强镇扩权过程中可能存在的问题。唯有如此，经济发达镇的执法管理体制改革才可能得以健康有序地推进，并逐步达成改革目的。 注释

①2007年5月，浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面。2010年，江苏省下发《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》，在全省20个经济比较发达镇开展行政管理体制改革试点。