杨凌农业高新技术产业示范区土地流转实践的调研分析

第１２卷第１期　西北农林科技大学学报ｆ社会科学版）　Ｖｏ１．１２　ＮＯ．１　２０１２年１月　Ｊｏｕｒｎａｌ。ｆ　Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔ　ＡＳ．Ｆ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）　ＪａＤ．２０１２　杨凌农业高新技术产业　示范区　土地流转实践的调研分析　刘　波　，彭　瑾　，盖小静　，王力立。，常　爽　（１．西安交通大学公共政策与管理学院；２．西安交通大学人文社会科学学院，西安　７１００４９　３．中共榆林市委党校，陕西榆林７１９０００）　摘要：近几年在全国蓬勃发展的土地流转亟需系统科学、成熟有效的模式和经验予以参考。杨凌作为全国　惟一的国家级农业高新技术产业示范区，其土地流转极具调研价值和理论梳理的必要。通过对杨凌土地流转中涉　及的多方主体进行实地访谈和入户调查获得大量第一手资料，结合已有研究对资料进行细致的扎根和统计分析，　得出杨凌区土地流转的特征及现状，总结归纳其在土地流转中的有益经验，最后全方位析出其存在问题，从流转意　愿、土地银行、政府管理及保障机制四个方面给出操作性的政策建议。　关键词：土地流转；土地银行；政策建议　中图分类号：Ｆ３０１．２　文献标识码：Ａ　文章编号：ｌ００９～９１０７（２Ｏ１２）０１—０００１一Ｏ７　２ｏ１０年胡总书记在陕西之行中指出：“陕西杨　据对前期情况的了解，本次研究所需数据不便通过　凌作为惟一的国家级农业高新技术产业示范园区，　统计资料及报表获得，故调研小组采取多主体访谈　要充分发挥辐射带动作用，为推动全省乃至全国的　和调查问卷两种方式获得了充足的一手资料。在调　‘三农’工作贡献更大的力量。”同时为了贯彻国务院　研之前，我们根据研究内容绘制了相关调研框架图，　关于《支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区　以规范本次研究（见图１）。　若干政策的批复》，落实科技部和省委省政府贯彻　本次实地调研于２０１０年６月份开始，共访谈　《批复》的有关精神，杨凌农业高新技术产业示范区　３３位参与土地流转的实践者，涉及的单位包括了区　（以下简称杨凌区）在土地流转等现代农业发展方面　级政府的管理部门、多个乡镇政府的管理部门、土地　做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土　流转中介机构（即土地银行）、用地单位（合作社代表　地流转和土地利用问题极具典型性的杨凌为例，调　及企业代表）、流转土地的农户等。其中区政府行政　研其流转现状和模式，分析其存在问题，总结归纳其　人员占访谈总人数的２５％，各个乡镇的行政人员占　实践经验，对陕西乃至全国的土地流转工作都具有　访谈总人数的３３　，土地银行工作人员占访谈总人　重要的参考价值。　数的１５　，农户和用地方分别占１２　、１５　。同时，　本次调研实际投放纸质问卷２００份，采取一对一的　一、杨凌土地流转调研设计　填写方式，回收率为１００　９／６。经过进一步的整理和　分析，最后得到有效问卷１９５份，问卷有效率为　杨凌位于陕西关中平原中部，东距陕西西安市　９７．５　。此次调研中访谈主体的丰富性、访谈人数的　８２公里，西距宝鸡市８６公里，面积９４平方公里，下　充足性以及样本容量等都已满足本次研究的需要，　辖县级杨凌区，总人口１８万，城市人口８万人。根　同时也保障了研究结果的科学性和可信性。　收稿日期：２０１１－１０－０８　基金项目：基金项目：国家软科学研究计划项目（２Ｏ１０ＧＸＳ５Ｄ２６１）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（１ＯＹＪＣ６３Ｏ１４２）；中央高校基本　科研业务费专项资金资助项目（ＳＫ２０１００４７）；陕西省社会科学界２０１１年重大理论与现实问题研究项目（２０１１Ｚ０３５）；陕西省软科学重点项　目（２０１１ＫＲＺ０６）　作者简介：刘波（１９７２），男，西安交通大学公共政策与管理学院副教授，博士生导师，主要从事政府治理创新与公共服务供给研究。　２　西北农林科技大学学报（社会科学版）　第１２卷　研究设计　制定研究框架　文献分析　编制初始量表　小样本前测　有　删除题项问卷发放、回收、录入　Ｉ　卜＿．＿Ｊ　ｌ　Ｉ　原始数据　描述性统计分析　频数统计　果分析与解　图１研究框架图　二、杨凌土地流转的特征及概况　调查发现，杨凌开展土地流转的动因有四：首　国家强制力为主的土地流转方式【，　ｊ，而这一方式也　被称为是我国土地流转的必然选择。ｌ２　杨凌的土地　流转由政府发起，在流转过程中又涉及多方主体（包　括：土地流出方一农民；土地流入方一种植大户、合　作社、农业企业等用地单位；土地流转中介机构——　土地银行；土地流转管理部门——政府各级管理机　构），初步形成了土地流转治理网络。故本文认为，　杨凌在实践中采用的土地流转方式应界定为政府主　导型的网络治理，即其土地流转的工作开展以政府　先，土地规模化经营及现代农业示范园区建设要求　土地流转；其次农业生产的低效益及农业劳动力的　转移催生土地流转；再次，城乡统筹促发农村土地流　转；最后，中央政策法律支持土地流转，政府重视推　动土地流转。在此动因背景之下，杨凌的土地流转　也有着不同于其它地区的做法。　（一）杨凌土地流转新方式及其流转路径　目前我国的土地流转包括了政府主导型、集体　主导型和农户主导型三种主要方式，其中政府主导　型的土地流转是指政府利用等级秩序、领导权威和　主导型方式为主，同时兼有多主体合作的特征。本　文据此也绘制了杨凌土地流转的网络治理图（见图　２）　ｏ个体［］中介机构［］行政、司法部门　图２　土地流转网络治理图　受政府主导型的网络治理这一新方式的影响，　杨凌的土地流转路径也有所不同：第一，根据示范区　制定的现代农业示范园区建设规划来确定集中利用　的土地，并由村两委或村民小组召开会议就拟流转　第１期　刘波等：杨凌农业高新技术产业示范区土地流转实践的调研分析　３　受政府主导型的网络治理这一新方式的影响，　杨凌的土地流转路径也有所不同：第一，根据示范区　制定的现代农业示范园区建设规划来确定集中利用　的土地，并由村两委或村民小组召开会议就拟流转　地流转有章可循。在信息管理方面，杨凌区政府建　立了土地流转信息档案，包括土地流转委托协议书、　土地流转合同、土地流转台帐等。　（三）杨凌土地流转中的中介组织及其流转模式　土地相关情况征求农民意见。第二，将欲流转地块　集中到土地银行，由土地银行和享有该地块承包权　杨凌在学习借鉴外地土地流转成功经验和汲取　失败教训的基础上，结合自身实际情况，开创了新的　土地流转运行方式。首先，以政府引导、培育和扶　持，村民自发组建的方式成立土地银行，作为杨凌土　地流转的市场中介组织。其次，根据杨凌存在着涉　的农户签订委托流转协议书。第三，土地银行按照　园区建设要求将土地承租给相关企业、合作社、种植　大户等用地单位，并和土地受让方签订土地流转协　议书。第四，土地受让方向土地银行支付土地租金，　由土地银行将租金以地租款的形式发放给农户。第　五，土地银行将土地流转协议、合同、及土地流转台　帐等资料整理存档，土地流转合同由乡镇人民政府　负责鉴证。第六，若产生土地流转纠纷，首先由土地　银行调解，调解失败时由土地仲裁委员会进行仲裁。　杨凌在土地流转实践中探索出的政府主导型的　网络治理方式，在一定程度上既可避免政府主导型　方式带来的诸多弊端，同时也可免除农户主导型方　式之下的盲目性和无序性，兼顾了土地流转中各方　主体的利益，是一种更有效和更有益的方式。　（二）杨凌在土地流转中的三级管理体制　由于杨凌的土地流转方式有着政府主导型的特　征，因而政府的行政管理工作对于杨凌土地流转的　顺利开展就有着举足轻重的作用。具体而言，杨凌　在土地流转的实践中实行三级管理体制，在各级政　府都成立了相应的土地流转管理机关，多层次全方　位的对土地流转进行管理。在村一级由村两委负责　执行相关的土地流转工作，包括宣传介绍土地流转；　牵头成立土地银行；监督引导土地银行的工作和账　目；协助土地银行处理流转纠纷等。在乡镇一级成　立由农经站牵头的土地流转办公室，负责审批村一　级土地银行的组建、监管及指导土地银行的工作，并　接受杨凌区级政府的领导。在区级政府成立由农业　局牵头的土地流转服务中心，为土地流转工作提供　全面服务和指导。在整个土地流转过程中，如果产　生纠纷，流出土地的农户和用地方首先报于土地银　行进行调解，调解失败后再由土地流转仲裁委员会　进行仲裁。此外，在土地流转的规划管理方面，杨凌　示范区首先对全区农业建设制定规划，然后按照现　代示范园区建设规划对规划内土地进行流转。在法　制管理方面，在国家法律法规之外，杨凌区政府结合　地方实际制定了《杨凌区土地银行章程》、《杨凌区农　村土地银行机构设置及主要职责》以及《促进现代农　业示范园区土地银行运行的意见（试行）》，从而使土　农企业、引导型合作社等不同承包主体，同时可依托　农林高校获取丰富的科技资源支持这一实际情况，　充分发展合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换、　入股合作等五种土地流转模式。　土地流转的市场中介组织是介于政府、企事业　单位、农户之间，沟通各方关系和协调各方利益，保　障农村土地高效、有序流转和维护土地流转当事人　利益，依法成立的非盈利性的自治组织或机构。杨　凌在村级组建的土地银行符合这一要义，在土地流　转中有着服务、沟通、公证、和监督的职能。Ｅ３］在土地　流转实践中，其主要职责是将农户承包土地的经营　权流转到土地银行，并对外进行出租，负责收取和兑　现租金到户，协调解决土地流转过程中的各种矛盾　纠纷，为农业现代化、规模化提供用地保障等，同时　负责其他土地流转具体工作的实施。土地流转五种　模式也分别适用于不同的情况，其中合并调整主要　适用于本村范围内农户发展设施农业；反租倒包主　要针对用地单位是合作社的情况；企业租赁适用于　企业为主体的规模化生产经营活动；自愿互换适用　于本村组农户之间的小规模的土地流转；入股合作　则包括了调查摸底一一成立合作社——地块出　让——股份分红和股值评定——合作经营一一盈利　分红两种路径。调查发现。以上四种形式中，反租倒　包应用得最多，其次是企业租赁。　杨凌示范区于２００８年开展土地流转工作，截至　２０１１年７月，全区已累计流转土地３．５万亩，占总　耕地面积的３５　９／６以上，同时成立土地银行３６家，涉　及３个乡镇３６个行政村万余农户，占总农户数的　３Ｏ　以上。在取得这些流转成果的同时，土地流转　也在以下四个方面获得了显著的成效：一是优化土　地资源配置，实现了土地的规模化经营；二是促进农　村劳动力转移，推动了城市化进展；三是吸引社会资　本投人，促进了农村经济发展；四是促进农民增收。　在调查中，这些成效也获得了７Ｏ　以上的农户　认可。　４　西北农林科技大学学报（社会科学版）　第１２卷　三、杨凌在土地流转工作中的　伺盆珠系　有益探索　杨凌作为全国惟一的高新农业技术产业示范园　区，肩负着探索现代农业发展新模式的重大使命。　在土地流转工作中，杨凌创新的流转方式及路径、规　范的管理体制、发育较为充分的中介组织以及因地　制宜的流转模式等，对于我国干旱半干旱地区都有　着重要的示范、带动和辐射意义。本文将杨凌在土　地流转方面的有益探索总结为以下几点，以供其他　地区开展实践工作之时借鉴。　（一）组织学习解疑虑，区域划分保平稳　杨凌土地流转重视开展之前的准备工作，力争　从一开始就将头绪理清。在流转之前，政府组织部　分干部群众到土地流转开展较好的地区参观学习，　通过真实的所见所闻，让其真切感受开展土地流转　的意义与好处。在园区规划方面，杨凌对土地情况　做全面统计和通盘考虑，将土地划分为核心区域和　非核心区域，核心区域的土地必须实行流转，非核心　区可酌情考虑是否予以流转，从而在规划环节就为　有效稳妥地解决土地流转中可能出现的问题留下足　够的制度空间。　（二）规划先行重长远，以点带面齐推进　杨凌土地流转是根据高新农业技术产业的发展　要求，考虑农业规模化经营以及农业景观的可视性，　对示范园区建设形成总体规划，然后按照园区规划　要求对土地进行流转。先规划后流转的做法增强了　土地流转的目的性和长远性。在具体的流转过程　中，遵循“以乡为点、以区为面”的操作原则，从各个　乡镇土地流转的大面积展开，进而带动整个示范区　的土地流转，前后过程井然有序。　（三）政府主导免盲目，网络治理重合作　我国土地流转中采用的方式以政府主导型为　主，该方式在较低流转成本之下可以有效保证土地　流转的有序性以及有效性，免除自发流转的盲目性，　但同时也伴随着有悖农民意愿和缺乏第三方监督等　问题，土地流转中行政权力的过多介入也会导致寻　租等现象的出现。杨凌的土地流转在采用政府主导　型的方式之下，重视多主体合作，则可在一定程度上　避免以上问题的出现，同时也初步显示出了网络治　理的特征，对于我国转型期的农村土地流转工作开　展具有较强的参考价值，也是新时期地方政府管理　方式转型的有力体现。　（四）三级体系重管理，保障措施安民心　杨凌土地流转形成了三级管理的体制。村一级　由村委会牵头成立土地银行，并协助其具体执行土　地流转工作；乡镇一级成立土地流转办公室，具体指　导土地银行的工作；区政府成立土地流转服务中心，　为土地流转提供全面的服务和指导。三级管理体系　纵贯村、乡镇、区三层级，横跨三个乡镇３３个行政　村，实现了对土地流转的多层次全方位服务与管理。　同时，为了确保农民群众的合法权益，规范土地流转　行为，政府也采取了一系列措施。如实施“三分地口　粮”政策和部门包抓机制；制定了《促进标准化生产　园设施农业发展办法（试行）》、《促进现代农业示范　园区土地银行运行的意见（试行）》、“十百千万”农户　培训计划等，推进了土地流转工作的顺利进行。　（五）中介带动全盘活，五种模式保增值　杨凌的土地银行具有政府引导与白发组织相结　合、服务性、非营利性等特点，即该土地银行是以村　为单位，通过行政手段形成的一种公益性质的组织，　其理事会和监事会成员由村民推举，是杨凌土地流　转的一个鲜明特点。根据各个地块及承包主体的不　同情况，充分发展自愿互换、合并调整、反租倒包、企　业租赁、入股合作等五种模式，实现了土地的有效增　值。土地银行的带动与五种模式的充足发展，使得　杨凌的土地流转中信息传播渠道较为畅通，基本解　决了供需信息不足这一问题，降低了土地流转的交　易风险，同时保证了园区的用地需要和园区布局建　设的统一实施，有效实现了农民的多渠道增收。　（六）招商政策引资本。土地流转成规模　杨凌的招商引资政策吸引了许多外来资本到杨　凌进行农业投入和生产，土地流转使大面积规模化　经营变为可能。同时外地大型涉农企业入驻杨凌，　伴随着规模大、投人多、起点高等特点，其在加速土　地流转进程的同时，又促使农村的人力、物力、财力、　以及技术、信息等农业生产要素得到了合理的配置。　同时配合农民专业合作社的崛起等，土地流转的带　动力明显增强，从而有力的促进了农村的经济发展。　第１期　刘波等：杨凌农业高新技术产业示范区土地流转实践的调研分析　５　四、土地流转工作存在的问题分析　杨凌的土地流转虽然取得了一定的成果，但由　于其仍是在发展探索当中的事物，存在问题也不可　避免。在获得大量的访谈资料基础上，调研组运用　扎根理论对这些质性资料进行了详尽细致的扎根工　作，同时结合问卷数据，将杨凌土地流转中存在的问　题归为以下几个方面。　（一）流转意愿方面　调查显示，在杨凌土地流转的一期建设中，不愿　进行土地流转的农户占到了２３．６　，但随着流转工　作的进一步开展，二期建设中的流转意愿明显增强，　矛盾显著减少。前期造成农户流转意愿不高的原因　主要有：一是基层干部缺乏对土地流转的清晰认识。　一期工程中，直接开展土地流转工作的基层干部对　土地流转没有充分的认识，迫于区、乡两级政府的压　力，盲目推进土地流转。二是部分农户对于土地流　转也认知不清。调查显示，２３．１　的被调查者不知　道土地流转，认知清楚的被调查者仅占１７．４　，这　也直接导致了前期土地流转中农户的流转意愿不　强。三是由于农村社会保障机制的不健全，以及长　期以来存在的“保险田”意识，使得农民也更加珍惜　自己的土地，不愿流转。ｌ４　四是部分农户也由于每年　７００元／亩的土地租金不足以保障其基本生活；政府　的支持力度欠妥，权益无法得到充分保障等原因对　土地流转缺乏动力。　（二）土地银行方面　杨凌的土地银行由于成立时间较短、缺乏经验，　因此在具体实践过程中也出现了一些问题：一是土　地银行法律地位尚不明确。理论上，土地银行是一　个公益性中介服务机构，实际中，土地银行是在村两　委会的牵头下组建的，是具有经济组织＋村民理事　会双重职能的外生型中介组织。＿４　正是由于其性质　的不确定，在具体工作中存在着：（１）工商局和民政　局均不办理土地银行的登记注册。（２）土地银行对　租金难以收回等相关纠纷无权处置，不能发挥其应　有作用。（３）由于没有明确的法律地位，其工作几乎　由村委会代替，不利于其长远发展等三大困难。二　是土地银行缺乏运作资金。在整个土地流转过程　中，土地银行既不从中盈利也不收取任何的服务管　理费用，同时也没有单独的财务预算，因而造成土地　银行的运作缺乏应有的经费保障。这种资金匮乏的　现状也带来了一些问题：土地银行的办公条件较差，　工作人员没有工资，无法充分调动他们的工作积极　性；一般农户不愿成为土地银行工作人员，往往由村　两委兼任，更模糊了土地银行中介服务组织的性质　等。三是土地银行档案管理不健全。杨凌区对于土　地银行实行的是先成立后规范的做法，因而部分土　地银行对土地具体情况了解不够，信息掌握不充分，　没有建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转　出去的土地究竟作何用途缺乏跟踪监控，土地监督　管理几乎处于真空状态；合同不健全，相当部分村的　土地银行还没有与农户个人和用地单位签订合同；　相关体制不完善，资料不齐全等。　此外，我们发现，在对于土地银行的调查中很多　被调查者选择了态度中立，这也从侧面说明了对于　土地银行宣传不到位，广大群众对于土地银行缺乏　认识和了解。　（三）政府管理方面　杨凌区虽然推行了土地流转的三级服务管理体　系，但在具体操作层面上，还存在一些细节问题：一　是宣传不到位，导致农民缺乏对土地流转和土地银　行的清晰认识。这不仅增加了土地流转的难度，也　使得在发生土地流转纠纷时农户找村委会解决，架　空了土地银行的职能。二是缺乏系统规范土地流转　的文件。杨凌区政府虽然针对当地的土地流转情况　制定了一系列文件以推进土地流转工作的顺利进　行，但文件仅限于对土地银行的规范，而缺乏从全方　位多角度对整个土地流转过程进行明确系统规定的　政府文件，在实际中导致土地流转的某些问题无章　可循。三是青苗补偿标准不完善。粮食作物在不同　的生长阶段耗费的种植成本以及能够带来的收益是　不同的，因此赔偿标准应该按照粮食作物的不同阶　段有不同的赔偿标准。杨凌在实际操作中对不同生　长阶段的粮食作物采取统一赔偿标准，且赔偿金额　较低的做法在一定程度上也影响了农民的土地流转　意愿以及对于土地流转工作的满意度。　（四）保障机制方面　由于农村尚未建立完善的社会保障体制，因而　６　西北农林科技大学学报（社会科学版）　第１２卷　土地对于农民的生活和养老等问题而言就非常重　要。土地流转之后，农民失去了赖以生存的土地，则　土地租金和一定的政府扶持就成为其生活保障的重　银行的性质与法律定位。此外，土地银行应该具有　固定的工作制度和办公地点，以便利土地银行工作　的顺利进行。三是设立风险基金账户。在土地银行　要方面。但实际中产生的一些问题却给失地农户的　生活带来了问题：一是土地流转之后，由于一些土地　成立之初，应该由财政拨款设立专门账户作为土地　银行的风险基金，以避免出现风险无力解决的情形　经营大户、本村租地农户与合作社等经营不善和前　出现。此外，对经营管理好、示范作用强、农民增收　期投入过大，导致部分土地租金难以按时足额收回；　二是现有的对低保户等弱势群体的补助标准较低，　因此土地流转之后的留守妇女、儿童和老人以及农　村低保户等弱势群体的生活保障面临着较大困难。　三是政府对于土地流转之后的弱势群体扶持力度有　待加强。　五、对策建议　（一）加强宣传，减少土地流转和农户意愿的冲突　加强对土地流转的宣传，减少农户对土地流转　的抵触情绪。首先，区乡两级领导干部要对土地流　转形成统一认识，在此基础上才能对村两委干部和　广大社员群众予以广泛宣传。一方面，要提高农民　群众和基层干部对土地流转和土地银行的认识，详　细说明土地流转的意义和作用，着重阐明土地流转　对农民增收和农村发展的实际好处，让群众真切体　会、真心赞成土地流转；另一方面，要使农户认识到　土地流转并不是对家庭联产承包责任制的否定，也　不是对土地承包权的剥夺，而是在长期稳定承包权　的基础上搞活经营权，是对家庭联产承包责任制的　进一步完善。其次，土地按照园区规划流转到土地　银行之后，如果农户还想经营土地，可以和土地银行　达成协议流出土地继续经营。　（二）进一步健全土地银行机制　一是加大对土地银行的宣传力度，增强广大干　部群众对土地银行的认识。村两委要支持配合土地　银行开展工作，但不能干涉其内部事务或越俎代庖　代行其职能，要让群众切实体会到土地银行的存在　意义重大，使其能够有效发挥作用。二是明确土地　银行的法律定位，赋予其合理的事权和财权。土地　银行作为推动杨凌土地流转的重要机构应该具有明　确而独立的法律地位。工商局和民政局等相关部门　应当协同出台土地银行的登记管理办法，明确土地　显著的土地银行给予信贷优惠或资金奖励，发挥宣　传示范作用。四是土地银行应该收取一定的服务管　理费用作为运作经费和人员工资。在充分发挥其土　地承包经营权交易中介机构的基础上，允许其通过　正常渠道如土地租金、项目资金支持或村集体办公　管理经费中提取一定费用，用作土地银行工作人员　的劳动报酬以及日常运作管理经费。乡镇政府和村　两委也要加强对其资金使用进行审计监督，定期翻　查台帐等。五是完善土地银行后续档案管理制度。　要建立完整的土地档案以明确土地归属，对流转出　去的土地进行定期监控，对土地家底要随时掌握充　分的信息，充分发挥土地银行在土地监管中一线堡　垒的作用。要建立健全土地合同的管理，确保所有　土地银行均与农户个人和用地单位签订合同，且要　求条款规范，涉及农户利益的情况应尽量考虑周全　并在合同中体现。其余档案资料也要相应补齐。　（三）完善政府服务监管细节　一是进一步健全土地流转法律体系。杨凌区政　府应及时出台和完善有关土地流转的管理办法，其　内容需涵盖土地流转程序、土地银行、土地流转管理　服务部门、土地流转合同等多个方面，全方位多角度　地对示范区的土地流转进行规范，为土地流创造良　好的政策环境，进而促进土地流转的长远发展。二　是加强土地流转合同管理。严格禁止先进行土地流　转后补签合同的做法，以及土地银行或村委会代替　农户签订土地流转合同的做法。土地流转合同是土　地流转的原始文件依据，乡镇土地流转办公室应该　对合同进行鉴定备案以提高土地流转合同管理的规　范性。此外，应该进一步完善土地流转合同的内容，　土地流转合同的条款应该增加流转地块的具体情况　（如位置、面积、肥力等）、违约责任等内容。三是完　善青苗补偿标准。考虑按照粮食作物的不同生长阶　段（如秧苗、半成熟、成熟）确定不同的补偿标准，并　适当提高青苗赔偿金额。四是针对拖欠地租行为制　第１期　刘波等：杨凌农业高新技术产业示范区土地流转实践的调研分析　７　定行之有效的解决办法。对于既是土地流出方又是　足额交纳土地租金。对定期不缴纳或少交租金的用　地单位，应由土地银行按照法定职能，遵循法律程　土地流入方的农户可以进行租金抵免。近期来看，　对于租金难以收回的风险，应当由政府综合考虑，建　序，依法讨租或者采用收取抵押等法律手段予以讨　回。二是政府要予以必要的资金扶持。政府要加大　对土地流转相关优惠补助的兑现力度，增加相关补　贴的投入，协助用地单位着重解决周转资金的问题，　立专项风险基金。资金可由各级政府分摊。长远来　看，银行等金融机构要协助探索风险防范机制，改革　现行制度管理办法，以农业保险和银行贷款等方式　为土地流转提供保障和支持。五是完善土地流转价　格机制。土地流转合理价格的制定要充分发挥市场　的调节作用，而不宜由政府单方面行政确定。同时　土地价格也应兼顾多方利益，协商进行。调查显示　６０．５　表示同意采用级差地租，故政府后期也可探　帮助其改善经营状况。三是要对失去土地的农民尤　其是留守的妇女、儿童和老人以及农村低保户等弱　势群体予以必要的生活保障。应尝试建立城乡一体　的社会保障体系，试点探索建立解决失地农民社会　保障和继续发展问题的保障体制机制，逐步提高现　索级差地租的使用。六是强化招商引资，培育大型　专业合作社，推进农业产业化经营。一方面，龙头企　有对低保户等弱势群体的补助标准，适当扩大低保　户的范围，持续关注这一部分人的生存状况。　业的带动是推动农业产业化经营的关键；另一方面，　专业合作社作为农民的自治组织，也是土地流转和　参考文献：　［１］　于传岗．我国农村土地流转方式、流转成本、与治理绩　效分析ＥＪ］．汉江论坛，２０１Ｉ（６）：８２．　［２］　张正瑞．农村集体土地流转的政府主导与法律规制　农业生产中十分重要的主体。政府要鼓励引导更多　的土地合理有序的向种养大户、专业合作社、龙头企　业手中集中，充分发挥他们在土地流转过程中的推　动作用。　（四）建立土地流转后续保障机制　一［Ｊ］．江苏农业科学，２０１１，３９（２）：５３１—５３２．　［３］杨玉军，随思，童玲玲．试论我国农村土地流转过程中　的中介组织［Ｊ］．管理科学，２０１０（２８）：１００．　是要确保土地租金的按时足额收回。政府可　Ｅ４］张红宇．中国农地调整与使用权流转：几点评论［Ｊ３．管　理世界，２００２（５）：８３～８４．　协助土地经营大户、本村租地农户与合作社等用地　大户解决经营不善和前期投入的问题，确保其按时　Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　Ｐｒａｃｔｉｃｅ　ｏｆ　Ｌａｎｄ　Ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｙａｎｇｌｉｎｇ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｈｉｇｈ－ｔｅｃｈ　Ｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ　Ｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｚｏｎｅ　Ｉ　ＩＵ　Ｂｏ　，ＰＥＮＧ　Ｊｉｎ　，ＧＥ　Ｘｉａｏ—ｊｉｎｇ　，ＷＡＮＧ　Ｉ　ｉ—ｌｉ。，ＣＨＡＮＧ　Ｓｈｕａｎｇ　（１．Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐｏｌｉｃｙ　ａｎｄ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｘｉ’ａｎ　Ｊｉａｏｔｏｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，ｘｉ’ａｎ　７１００４９；　２．Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｙ　Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｘｉ＇ａｎ　Ｊｉａｏｔｏｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉ’ａｎ　７１００４９；　３．ＣＰＣ　Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈａｏｌ　ｏｆ　Ｙｕｌｉｎ，Ｙｕｌｉｎ　Ｓｈａａｎｘｉ　７１９０００，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ　ｒｅｃｅｎｔ　ｙｅａｒｓ，ｔｈｅ　ｂｏｏｍｉｎｇ　ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｒｕｒａｌ　ｌａｎｄ　ａｃｒｏｓｓ　ｔｈｅ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｅｘｔｒｅｍｅｌｙ　ｎｅｅｄｓ　ｍａｔｕｒｅ　ａｎｄ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ，ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　ａｎｄ　ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ　ｍｏｄｅｌｓ　ｆｏｒ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ．Ａｓ　ｔｈｅ　ｏｎｌｙ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　ｈｉｇｈ～ｔｅｃｈ　ｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ　ｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｏｎ　ｚｏｎｅ，Ｙａｎｇｌｉｎｇ　ｓｈｏｗｓ　ｇｒｅａｔ　ｖａｌｕｅ　ｆｏｒ　ｒｅｓｅａｒｃｈ　ａｎｄ　ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ　ｃｏｍｂｉｎｇ　ｉｎ　ｒｕｒａｌ　ｌａｎｄ　ｃｉｒｃｕ—　ｌａｔｉｏｎ．Ｔｏ　ｏｂｔａｉｎ　ｔｈｅ　ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ　ａｎｄ　ｓｔａｔｕｓ　ｏｆ　Ｙａｎｇｌｉｎｇ’Ｓ　ｌａｎｄ　ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ，ｗｅ　ｇｅｔ　ｔｈｅ　ｄａｔａ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ｉｎｔｅｒｖｉｅｗｉｎｇ　ａｎｄ　ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｍｕｌｔｉ—ｓｕｂｊｅｃｔ，ａｎａｌｙｚｅ　ｔｈｅ　ｄａｔａ　ｗｉｔｈ　Ｇｒｏｕｎｄｅｄ　Ｔｈｅｏｒｙ　ａｎｄ　ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｌ　ｍｅｔｈｏｄｓ，ａｎｄ　ｔｈｅｎ　ｓｕｍ—　ｍａｒｉｚｅ　ｕｓｅｆｕｌ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｌａｎｄ　ｔｒａｎｓｆｅｒ　ａｎｄ　ｐｏｉｎｔ　ｏｕｔ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ．Ａｔ　ｌａｓｔ　ｗｅ　ｐｒｏｐｏｓｅ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎａｌ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｉｎ　ｆｏｕｒ　ａｓｐｅｃｔｓ，ｓｕｃｈ　ａｓ　ｔｈｅ　ｗｉｌｌ　ｏｆ　ｆａｒｍｅｒｓ，ｌａｎｄ　ｂａｎｋ，ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｒｕｒａｌ　ｌａｎｄ　ｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ；ｌａｎｄ　ｂａｎｋ；ｐｏｌｉｃｙ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ