基层政府推进依法行政工作存在的问题及对策

基层政府推进依法行政工作存在的问题及对策

县乡（镇）两级政府是我国行政管理体制中的基础环节，是依法管理、依法行政的前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接。作为我国基层政权组织的县乡（镇）两级政府其依法行政存在哪些问题？对策有哪些？对此，笔者谈几点粗浅认识。

一、基层依法行政存在的问题

基层政府依法行政存在的问题主要表现在以下几个方面：

（一）政府对依法行政工作重视程度不够。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，各级人民政府和政府各部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地方、各部门的行政首长作为本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级，逐级抓落实。但从现状看，首先在省市政府的考核体系中，始终未把依法行政作为独立指标进行考核，由此使各级政府不能对依法行政产生足够的重视，一定程度上影响了基层政府对依法行政的推进。其次中国是世界上经历封建社会最长的国家，长期封建人治思想和中央集权制度对社会政治生活的影响很深，在政府管理中，重人治轻法治的思想在一定程度上存在。建国后，长期实行的计划经济体制使行政权力“上管天，下管地，中间还要管空气”，至今虽然我国市场经济建设也经过了二十几年，但各级政府对行政权利的喜好还远远没有消除，基层政府在处理矛盾、发展经济和各项社会事业时偏好行政权力，而不重视依法行政。最后基层领导干部自身法律知识的欠缺，也往往使他们认识不到依法行政的重要性，导致在基层依法行政未引起足够的重视。

（二）依法行政意识淡薄。依法行政在我国是一个全新的管理理念和管理方式，是带有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必须使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对依法行政还存在模糊的、甚至是错误的认识和做法，认为依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦，依法行政还多是喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，不严格依法行政；有的长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，导致依法行政水平不高。

（三）政府工作人员法制素质有待提高。虽然我国推行普法教育多年，也取得了很大成绩。但在基层政府工作人员、领导干部中学法、用法的意识不浓，使普法学习往往流于形式，造成基层行政人员和领导干部缺乏必要的法律知识，缺乏依法行政的基础。加之，行政执法部门作为基层执法的主体，部门编制复杂，有行政机关单位，有事业单位，还有企业单位；经费来源复杂，有财政核拨的，有财政拨补的，还有自收自支的。执法机构编制和经费来源的复杂性，造成进人渠道多，把关不严，影响了整个执法队伍的素质。据统计，在我国有百分之八十多的法律都依赖行政机关协助执行，而基层行政机关在国家行政体系中机构庞大、数量众多，行政执法人员队伍作为基层执法的主体，承担着很多执法任务，人员庞大。以留坝县为例，全县共有行政执法人员515人，从执法人员的学历构成看，其中大专以上学历占50.4%，本科以上占21%，第一学历大专以上仅占18%，而法律专业人员占的比例更少，仅占8.9%。执法人员来源的不统一，素质的差异，已严重制约着基层依法行政的推进。

（四）法制机构建设薄弱。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，“全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作”。在法制工作的实践中，我们也深深体会到，在政府和政府部门设立法制机构非常必要，法制机构的设置有助于各级领导干部树立依法行政意识，学习法律知识，提高依法决策能力，改变政府领导凭主观意志拍脑袋决策的习惯，有助于政府部门特别是行政执法部门合法、合理行政。但基层政府法制机构建设还任重道远。一是对政府法制机构作用认识不够。有的认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有的认为政府法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋”，视为自己行使权利的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构陷入“两难”境地。有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。二是除大的行政执法部门外，在政府各部门中法制机构相当缺乏，尤其是在乡(镇)级政府，法制机构普遍缺乏。如留坝县有执法部门40个，单独设立法制科室的有4个，仅占执法部门的10%，而在9个乡镇中，没有一个设立单独的法制机构。三是现有政府法制机构的专业人员匮乏。部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。

（五）监督制约机制不够完善。一是层级监督没有发挥综合监督效能。从目前来看，层级监督存在着监督依据不充分、监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，制约着层级监督发挥应有的作用。行政层级监督的法律、法规不充分。现行法律、法规缺少对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用的规定，造成了监督上的许多盲点和空白。行政机关内部监督上下迎合的多，打不开情面。二是监督机制不健全。从现行法

律制度来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，但却没有形成整体监督效能。同时，这些监督主要侧重于事后监督，因此，只能是“亡羊补牢”式的监督，停留在“救火式”的水平上，其“防微杜渐”的作用难以得到真正发挥，很难从源头上减少违法行政行为产生。三是行政监督缺威。由于受各种原因的限制，对于违法执法行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受到相应的惩处；对于一些重大决策失误得不到责任追究或只追究单位责任不追究决策人责任，不能从根本上解决问题。

二、推进基层政府依法行政的对策及建议

全面推进依法行政，建设法治政府是一项艰巨而复杂的工程。而这项任务工作的重心又在县、乡两级政府。全面提高基层政府依法行政能力是实现全面推进依法行政，建设法治政府的重中之重。那么如何才能提高基层政府依法行政的能力，笔者认为应从以下几方面着手：

（一）把依法行政纳入政府考核评价体系，增强依法行政的落实能力。早在1999年，依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略就载入了宪法。2004年，国务院又制定出台了《全面推进依法行政实施纲要》，国家对依法行政重视可见一斑。但在自上而下对各级政府的考核体系中，依法行政却始终未单独列入对各级政府的考核范围。鉴于此，建议上级政府在修订政府考核体系时，把依法行政作为独立的指标单列出，实施单独考核，把依法行政真正纳入目标管理考核内容，分值要占至少10%的比例，并对依法行政工作实行一票否决制，只有这样，这项工作才能引起各级、各部门领导的高度重视，才可能花时间、花精力去认真抓这项工作，才可能逐步实现建设法治政府这一目标。

（二）加强普法教育，提高依法行政意识。国家普法教育规划已经走过了20多年的历程，取得了举世瞩目的成绩。但从现实看，基层的的普法教育还远远没有到位，离国家依法行政的目标还相距较远，因此，现阶段加强全民普法尤其必要。作为基层普法教育要抓住两个主体。一要抓住领导干部、政府工作人员普法教育不放松。普法首先要教育行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，在发展经济社会事务、协调处理矛盾纠纷时，善于运用法律手段解决问题。普法还要更新依法行政的观念，教育施政者正确认识依法行政的真实含义，即依法行政是“依法治官，依法治权”，而不是“依法治民”。其次要建立领导干部及工作人员学法制度，定期对其进行法律知识学习培训，并将学习情况和依法行政能力作为年终考核和提拔使用的重要依据，提高领导干部、政府工作人员的政治和法律业务素质，增强他们依法行政的能力，做依法行政的模范，以此来推进全社会的依法行政。二要抓住群众的普法教育不放松。利用灵活多样的宣传形式，大力宣传法律知识、依法行政，让群众知法、学法，增强他们利用法律武器保护自己合法权益的意识，从侧面推进政府的依法行政。

（三）健全法制机构，提高基层政府法制水平。基层依法行政工作要做好，法制机构的建设十分重要，各级政府领导同志要重视法制机构建设，为政府依法行政提供必要条件。一要在县政府各部门及乡镇政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作网络。同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，充实专业法制人员，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。为此，建议对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”，即由国务院科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能使政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。二要提高法制机构工作人员的福利待遇，特别是要努力争取解决法制机构工作人员岗位津贴问题，与公、检、法、司部门人员一样享受岗位津贴，并关心其政

治成长，适时提拔重用优秀的法制工作者，以充分调动其工作积极性。三要强化政府法制机构权威。目前在依法行政工作应做到，凡政府常务会议研究经济行政事务，都要求法制办负责人列席；凡政府拟出台的政策性文件，都应注意听取法制部门的意见；凡政府制定规范性文件和其他涉法文件，都由法制部门审核把关，凡未经政府法制机构负责人审核签字，涉法文件一律不得提交政府常务会议审议；在处理涉法事务时，都由法制部门牵头组织处理或者提出处理意见和建议，以进一步提高政府法制机构的权威。四要改变依法行政工作体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。

（四）加强法制监督，提高依法行政水平。对行政行为的监督措施较多，关键是要落到实处。一是创新行政监督机制，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体，实现监督的整体效能。要改变监督机关“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督，以及人多势众却监督无力的现状，试行“各类监督联系会议”、“定期联合办公”、“案件移送”等协调机制，使分散的监督形成一个有机的整体，形成一股“监督合力”。二是加大责任追究力度。将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。完善重大决策法律分析、论证和决策信息公开制度。凡涉及经济发展、城市建设、人民生活等方面的重大决策，事先应由法制机构或委托专家顾问进行法律分析、论证；对涉及人民群众切身利益的重大决策，应尽可能通过公开方式广泛征求群众意见，并向社会予以公布。要实行严格的决策责任追究，防止拍脑袋决策、拍屁股走人现象的发生。三是加强政府法制监督。政府法制监督具有全面性、整体性和强制性的特征，监督的

内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，监督的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段。但当前政府法制监督及监督结果的运用缺乏法律依据，具体实施比较困难，因此要尽快完善有关法律法规，是加强政府法制监督的当务之急。同时县级政府要重点建立健全行政执法主体资格及执法人员的执法资格审查制度、重大行政处罚备案制度、行政执法争议协调制度、行政执法督办制度、申诉和检举等制度建设，用制度规范行政执法，增强执法人员的依法行政责任感，进一步提高执法人员依法行政的自觉性。

全面推进依法行政，努力建设法治政治是摆在各级政府面前的一项重大任务。而建设法治政府的重点在基层，重任也在基层。虽然基层依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程，但只要我们正确面对问题、剖析问题、循序渐进地逐一解决问题，我们依法行政的道路就一定能够越走越宽。