地方政府如何推动经济发展

作者：高松华

来源：《理财·经论版》 2015年第12期

高松华

2015 年全球经济进入新常态化发展，中国作为经济发展奇迹的创造者也面临“三期叠加”的新常态，这对中国政府特别是地方政府提出了更高的要求与挑战。然而中国地方政府的越位、缺位以及错位现象的发生对经济发展产生了不利影响，而究其原因主要体现在绩效考核体制存在缺陷、功能定位的不规范以及财税体制的不完善等方面。因此，只有理顺政府与经济发展的关系，准确定位政府职能，完善相关财税体制，转变地方政府间竞争制度，充分发挥非政府组织的补充作用，才能真正地发挥地方政府的积极作用，促进经济发展适应新常态，推进中国走向世界经济发展强国之列。

地方政府与经济发展

2015 年全球经济步入新常态化发展，一方面表现为发达经济体可能面临集体陷入长期停滞的状态。尽管次贷危机的深化影响使得发达经济体的经济复苏表现较为乏力，但不可否认的是，以美国为首的老牌发达国家已经开始启动新一轮复苏竞赛，连此前深陷危机的希腊、西班牙，也已经逐步走出危机，不断修复资产负债表以及调整引发危机的深层次问题。另一方面表现为新兴经济体的集体增长减速，尤其表现为中国作为最大的新兴经济体其经济发展确定进入“三期叠加”的新常态。此前，新兴经济体在面临次贷危机时的优良表现已经为发达经济体“上了很好的一课”，而这优秀的表现不仅在于其经济基本面的良好，更离不开宏观调控层面的影响。更有学者直截了当地指出发达经济体应该向新兴经济体汲取宏观经济管理经验，甚至直接表明“应当向中国学习宏观调控”：中国在管理经济方面的表现仍远远胜过多数人对它的肯定，中国甚至在宏观政策战略方面给世人上了一课，这一课是世界其他地区应该聆听的。

在过去的30 多年里，中国经济发展所创造的奇迹或许很难用主流经济学的逻辑去解释，但不可否认的是，政府作为经济发展的重要因素，其对经济发展的贡献是基于多方面的，尤其表现在对经济的调控层面。此外，不仅是中国，纵观全球经济发展的任何历程，对政府与经济发展的因素分析的大量研究已经表明，如果试图从宏观上对一国经济发展进行经济学解释，其分析框架不是将政府作为一个必要的因素变量去考察，就是将政府经济行为本身纳入其主体的分析框架。而对于中国自身的实际情况来讲，总体上可以从两个层面上看待政府与中国经济的发展。一种是“政府是第一推动力假说”，即由于其发展初期存在市场缺失、企业家薄弱等原因，政府代替市场和企业家成为经济发展的第一推动力。另一种是国家和市场结合的混合型经济，即政府为纠正市场失灵而对经济进行干预。这也与战后西方发达经济体宏观经济政策成功的事实相符合，同时也更加贴近中国的经济发展实际。

在中国，一个重要实际情况就是地方政府是作为与公民接触最直接的机构，“已经成为中国经济增长的内生变量，在推动经济转型中发挥了不可替代的作用”。地方政府对经济的作用主要体现在其管理地方公共事务的过程中以及满足社会需要所应承担的基本职责。因此，研究中国地方政府与经济发展对于研究中国经济发展具有重要的理论意义与现实意义。同时，随着中国市场经济体制框架的基本建立，与世界经济接轨，不断融入全球经济一体化发展进程，以及全球经济面临新常态的种种变化，都在不断地对中国政府尤其是地方政府提出新的要求与标准。然而，地方政府对于经济发展干预过多、社会参与不足已经成为制约中国经济良性发展的主要障碍。尤其是十八大以来，新一届领导集体已经深刻认识到应尽快合理划分政府与市场以及社会的界限，加快转变政府职能，使之向更加有利于经济发展的方向转变。就目前来看，地方政府在其行使职权中的缺位、越位、错位等现象，一定程度上直接导致中国经济社会许多领

域中矛盾与问题的产生。因此，研究中国地方政府职能存在的问题，探讨其职能转变的方向和途径，对于促进中国经济社会的良性协调健康发展有较大的现实意义。

地方政府与中国经济发展的历程

（一）建国初期的高度计划经济时期

新中国成立后，依照苏联发展模式，中国迅速建立起了生产资料公有制的经济体制，以高度集权为基本特征，政府被界定为全能型，在经济运行中的职能主要体现在可以采取强制性行政手段对经济社会的发展进行全方位的直接管理，其政治职能过于突出。而地方政府也只是充当中央政府在各个地区的代理人，完全接受中央的指令和领导。虽然1956 年后剥削阶级基本被消灭，社会主义基本制度初步建立，政府的社会管理职能被提上议程，但中央和地方政府的政治职能依然占主导地位。

（二）1978 年改革开放至1980 年财政分权前时期

1978 年召开了党的十一届三中全会，将党和国家的工作重点转移到经济建设上来，改革开放不仅为中国的经济发展带来前所未有的生机，同时也对政府职能转变提出了新的客观要求，即无论是中央政府还是地方政府都要为经济改革的顺利进行提供保障，承担起全面的职责，如适当调节经济、完善市场监管、健全社会管理与公共服务等方面。但是在财政分权改革前，地方政府由于只是隶属于中央政府，其财政收入全部上缴中央，支出只来自中央财政拨款，因此，地方政府根本不关心财政收入增长和经济运行效率，在一定程度上说，这个时期地方政府基本不存在经济增长上的竞争行为。

（三）1980 年财政分权改革之后

1980 年财政分权改革之后，地方政府具有一定程度的经济管理自主权，其自主性也有了很大的提高，地方政府在经济管理、社会发展等方面的职能得到强化，政府财政能力也有了很大的提高，为地方经济发展注入了新动力。与此同时，中央政府的职能却被弱化了，中央政府和地方政府的财政收入比例严重失衡，中央政府的宏观调控能力被大大弱化，中国区域经济发展出现严重失衡，地区间经济发展水平差距过大。因此，这种严重失衡直接推动了1994 年的财政分税体制改革。

在此次分税体制改革中，尽管对中央政府和地方政府以及中央与地方政府共享的事权作出了较为科学的改进，但是依然存在公共部分支出责任划分界限含糊的现象，事权范围也存在一定的交叉与重叠，有职能重构和规范不足的地方。此外，由于中国的宪法和行政法都没有对中央政府和地方政府的行政事务进行规定，直接造成了中央和地方事权划分不稳定，进一步加大了其各自的公共支出责任划分的随意性，中央政府存在“事权下放”的现象，加剧了地方政府尤其是基层政府财权与事权的不匹配。而地方政府由于将经济职能置于更重要的地位，特别是在以GDP 增长为主要考核目标的机制引导下，为片面追求经济发展和财政收入增长，直接导致其乐于介入微观经济主体的经济活动，热衷于高量低效的招商引资，导致重复性进行基础设施建设等不良现象的发生，忽视了对医疗、教育、科技文化等公共产品和服务的提供。地方政府可以说总是越位于经济管理，缺位于公共服务提供与社会管理，错位于职能定位分工。此外，各地区在财税竞争、招商引资等方面竞争激烈，地方保护主义盛行、市场分割加剧等现象也不断发生。这些现象在一定程度上严重阻碍了中国经济的协调发展与社会进步。

地方政府在经济发展中问题多多

（一）越位，热衷于干预微观经济活动

当前，中国市场经济程度逐步提高，地方政府过多干预微观经济活动，或以行政手段配置资源，或以招商引资等指标干预企业决策等，加之众多审批程序和繁杂的行政审批项目，不仅抬高了经济发展的成本，更大大约束了市场微观经济主体的活力，也为寻租等行政腐败行为创造了客观条件。此外，一些地方盛行保护主义，故意抬高外地企业在本地市场的准入门槛，出台一系列税收、土地优惠政策干预企业间公平竞争，不利于区域间经济公平协调发展。有的地方政府超负债运行，通过企业变相举债、违规担保的政府行为大量存在，对自己的社会管理职能却难以很好地履行。

（二）缺位，忽视公共服务的提供

地方政府在过分热衷于经济建设的同时，相对忽视了对市场监管、公共服务、环境保护与统筹协调发展等方面的职责。一些执法不严、监管不力、不作为与乱作为的现象较为突出，市场秩序混乱，不公平竞争等大量市场违规行为难以得到有效治理，信用环境亟待优化，低水平重复建设现象层出不穷，所提供的教育、医疗、住房、环保以及食品安全等公共服务的供给难以满足社会公众日益需求的增长。刻意片面追求GDP 等政绩考核指标，对环境污染大、资源能耗高的企业放行，不惜以损害居民生态环境为代价。对差距较大的地区以及对农村与城市的统筹协调不足，更加剧了地区间发展和城乡发展差距。

（三）错位，失责于政府本职

中央政府与地方政府支出责任划分模糊，不同层级政府间的交叉事权难以规范，导致地方的事中央在做，或中央的事地方在做，甚至出现同时负责或同时失责的现象。此外，目前存在的财权重心上移与事权重心下移的现象，直接导致基层政府土地财政等政府短期行为的发生，且各级政府财权与事权不匹配现象严重，一旦出了问题就说不清楚究竟是哪级政府应该承担责任。

成因分析

以GDP 为主要指标的官员政绩考核体系存在缺陷。建国初期至改革开放前期，由于物质产品十分匮乏，并且存在大量贫困人口，以GDP 为主要考核指标具有一定的历史必然性，并且在中国经济发展初发挥了很大的积极作用，使得中国在短时期内解决了贫困人口的物质需求，保障了人民的基本生活。但随着市场经济体制的建立与逐步完善，改革开放的力度不断加大，以及经济全球一体化发展的客观需要等因素，使得以GDP 为主要考核指标的政绩考核不再适应当前时代发展的要求。相反，以增长为主要考核目标的考核体系势必会导致地方政府大兴政绩工程、面子工程，插手不该过多干预的微观经济发展领域，弱化其公共服务能力，直接导致公共事业严重滞后于经济发展。此外，当前考核体系中不仅缺少生态环境、资源节约、社会发展与公共服务等方面的一系列考核指标，还缺少“显绩”与“潜绩”的考核补充，不利于引导地方政府官员关注经济的可持续发展、民生发展，摆脱GDP 崇拜以及推动地方政府尽快向服务型政府转变。

地方政府被赋予过大的资源配置权力。目前，中国的资源价格大大低于国际资源价格的平均水平，其中一个重要原因就是地方政府对部分资源有绝对的使用控制权和价格制定权，进一步导致了资源价格的扭曲。而过低的资源价格不仅不利于企业对资源密集型生产方式进行集约化转型升级，还使得中国的资源密集型产品出口迅速扩张，进而使得中国国内承受高污染、高能耗、低附加值收益的代价，进口国却获得巨大的实惠与收益。因此，如果不改变政府采用行政手段直接干预市场经营的现象，企业将难以主动创新生产技术，提高集约化生产水平，不利于整个中国经济的转型发展。

不完善的财政税收体制。尽管1994 年财政分税制改革之后，中国的财税体制较之前更为科学合理，但仍然存在中央政府与地方政府的事权与财权不匹配的现象。完善财税体制、优化财政支出结构仍是未来一段时期内中国财税改革的重点与难点。目前宪法或法律法规中并没有全面系统地明确中央政府与地方政府的支出责任、财政能力以及财政权力。地方政府直接干预经济建设的现象屡禁不止，而在改善企业生存环境、提高居民福利等公共产品与公共服务等方面仍有较大提升空间。此外，有利于经济科学发展的税收体系仍然没有完善建立起来，现行税收体系中还存在不符合科学发展观要求的制度安排，中央政府和地方政府之间的财政关系仍需进一步理顺，结合更为科学的财政转移支付制度，为基层政府提供基本公共服务的能力有待进一步增强。这些方面如果不尽快改进与完善，那么中国的经济发展将很难在短时期内迈上新的台阶。

经济全球新常态下政府职能转变面临全新挑战

迎接更全面的开放型经济。中国经济是在全球经济一体化发展的大背景下发展起来的，随着经济的进一步全面开放，大量融入中国市场的外资企业呈现更加多样化的趋势，国内企业与国外企业的竞争将会更加激烈，国内企业将更容易受到外资企业的冲击与挑战。因此，要想促进国内企业的发展，提高国内企业的国际竞争力，促使国内企业与国外企业开展更加合理、秩序、规范的竞争，加快推进中国经济的升级转型，提高中国经济发展的世界形象与地位，必然要求政府加快职能转变，做真正服务型政府。

与国际管理模式的接轨。处于经济全球化发展的背景下，中国政府必须学习国际上先进的管理模式，以促进自身经济体系的完善，提高国际竞争力。这并不意味着对国际发达的管理模式的简单套用，而是应从中研究出一系列适合中国经济发展实际情况的政府经济管理模式，促进中国经济发展在更加符合WTO 规则的框架下进行。

准确定位与积极履行政府职能。为促使中国经济在经济全球化背景下更好地发展并与国际接轨，应更加合理地对政府的职能进行定位，发挥好中国政府在经济宏观调控中“守夜人”的角色，加强对中国政府尤其是地方政府依法行政的监督与约束，规范政府行为，以促进政府向有限政府与服务型政府的转变。

更为科学合理的财税体制。目前中国现有的财税体制不能满足经济全球化发展所出现的新情况。过多的财政层级，中央与地方财权与事权不匹配等现象在一定程度上阻碍了政府职能向服务型政府的转变。扁平化、简明化以及法制化财税体制改革的要求进一步强烈，中国财税体制改革的步伐在一定程度上也影响中国地方政府职能的转变。

多方努力，切实转变政府职能

随着全球经济一体化的进一步发展，中国经济发展面临众多新的挑战，结构升级与生产方式转型压力的加大，对中国政府尤其是地方政府的职能转变也提出了迫切的新要求，结合中国地方政府存在的问题，政府职能转变应主要从以下几个方面进行：

理顺政府与经济发展的关系，准确定位政府职能。首先，应尽快改革以单纯GDP 等纯数字经济增长为目标的政绩考核制度。转变地方政府官员长期以来形成的“增长才是硬道理”的错误理念，从思想上树立“发展才是硬道理”的正确理念。完善以民生改善、公共服务提供以及生态环境为补充的“绿色GDP”“幸福指数”等指标的综合考核体系。其次，应尽快改革地方政府对资源的使用权与资源价格的制定权。督促政府改变过多干预资源等生产要素的生产与交易，促进资源性生产要素按照国际要素市场的竞争机制产生价格，进而推动中国国内一些“三高”企业改进生产技术，改善经营管理，促进生产向资源节约型与环境友好型发展。最后，在进一步完善中国现行税制以及优化财政支出结构的同时，要促进中央政府与地方政府进一步厘

清各自的支出责任，加快实现各级政府财权与事权的科学匹配，确保地方政府尤其是基层政府向公众提供公共产品与服务的能力，尽快实现基本公共服务均等化。

充分发挥非政府组织的补充作用。首先，尽快改革行政审批等阻碍企业成为真正独立市场主体的不合理制度，做到简政放权，真正激发企业等微观主体的经济活力。转变“全能型政府”形象，做到该政府管的好好管，不该政府插手的不插手，彻底改变以往政府限制或取代市场机制的行为，充分发挥市场对资源要素配置的基础作用，培育企业等微观主体成为市场发展的主力军。其次，逐步扩大公众参与政府决策的范围。对于一些与公众诉求紧密相关的公共事项，应借助各类社会组织，进行系统的民间调查分析，创新公众参与方式，降低行政成本，提高行政决策的满意度。再次，积极发挥政府和以盈利为目的的企业之外的非营利性组织和社会团体在政府管理公共事务方面的重要补充作用。这些非营利性组织和社会团体在承担公共事务管理的同时也可以对政府职能的转型进行有效监督，有利于为政府职能转变提供良好的社会环境。最后，积极推进政府行为法制化规范。对于政府应当做的事情用宪法或法律法规的形式进行明确规定，做到依法行政，执法必严，违法必究。

转变地方政府制度竞争。制度创新在促进地区经济增长中发挥着不可替代的作用，也有助于改善组织之间的竞争。改变以往地方政府对资源、投资项目等方面的绝对控制，在竞争的推动下，使得地方政府积极向为企业等微观主体搭建各种发展平台， 完善基础设施，提供优质公共服务等方面转变， 用良好的经营环境与高效合理的规章制度等“软实力”来吸引各种投资。由于地方政府在制度创新方面具有低成本——低风险和相对信息对称等特点，应积极鼓励地方政府进行制度创新，发挥地方政府作为中央制度创新试验田的优势，为寻求政府职能向服务型转变提供有效的途径和有价值的尝试，积极推动政府尤其是地方政府职能转变，为中国经济发展转型提供强有力的保障。

（作者单位：中国社会科学院研究生院）