论我国多支柱的养老保险体系
摘 要
养老保险是社会保障制度的重要组成部分，实行养老保险制度是社会文明进步的要求。多支柱养老保险体系是我国正在推行和建设的养老保险体系，它是根据养老保险的保险范围、保险水平、保险方式不同分为基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险\"三个支柱\"（或者称为三个层次）。目前，中国正在步入老龄化社会，养老问题引起了社会广泛关注。为了应对人口老龄化的危机，从历史和现实的角度看，我们不难发现建立多支柱的养老保险体系是必然的选择。随着社会经济发展和人口老龄化程度的不断提高，全社会对社会保障事业，尤其是养老保障事业的发展提出了更高要求，需要进一步以科学发展观为统领，深化改革，解决发展中的突出问题。目前我国养老保险体系面临着“三大支柱”缺乏科学合理均衡发展和养老责任不清等问题。因此，保证“三大支柱”均衡协调发展，理清养老保障责任，才有可能走出目前的困境。
关键字：养老保险；多支柱；科学观
中南财经政法大学本科毕业论文
Abstract
Pension insurance is an important part of the social security system . executing the pension old-age insurance system is the requirement of the Social civilization. Many of the old-age insurance system is the mainstay of our country is being implemented and the construction of the pension insurance system, it is based on the old-age insurance coverage, insurance and insurance for different ways in basic pension insurance, enterprise supplementary pension insurance （ annuity ） and personal accumulating old-age insurance \"three supports\" （ or called into three levels ）. At present, china is on social endowment aging trend, has aroused extensive concern in society. to deal with it ,we will find a lot of the old-age insurance system is an inevitable choice. As social and economic development and population of aging trend degree of improving, and on social security, particularly endowment the development of the cause of protection offered a high demand and need further in the scientific development is guided, deepen reform, to solve the prominent problems. at present, china's endowment insurance system is faced with the \"three supports \" lack of scand balanced growth of the old-age problem and not clear about the responsibility Therefore, the \"three guarantee of\" balanced and coordinated development. the clarification of old-age security and can walk out of the present predicament.
Key words: Pension insurance；Various supports；Scientific view
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目 录
前 言 ...................................................................... 1 一、我国多支柱养老保险理论的内涵 ............................................ 1
（一）第一支柱——基本养老保险 .......................................... 1
1.定义 ............................................................... 1 2.简介 ............................................................... 2 3.关于基本养老金 ..................................................... 2 4.基本养老保险对社会的影响 ........................................... 2 （二）第二支柱——企业补充养老保险 ...................................... 2
1.定义 ............................................................... 2 2.简介 ............................................................... 3 3.性质确定 ........................................................... 3 4.企业补充养老保险的作用 ............................................. 4 （三）第三支柱——个人储蓄性养老保险 .................................... 4
1.定义 ............................................................... 4 2.简介 ............................................................... 4 3.形式 ............................................................... 4 4.个人储蓄性养老保险对社会的影响 ..................................... 5
二、多支柱养老是必然选择 .................................................... 5
（一）传统的家庭养老 .................................................... 5
1.我国的养老文化 ..................................................... 5 2.我国目前养老现状分析 ............................................... 5 3.家庭的养老功能转向社会养老 ......................................... 6 （二）负重前行的养老保险 ................................................ 6 （三）多支柱是养老保障体系的发展方向 .................................... 7 （四）建立多支柱养老保险体系的必要性 .................................... 7 三、我国多支柱养老保险体系面临的问题 ........................................ 8
（一）“ 三支柱”发展不均衡合理 ......................................... 8
1.隐性债务问题 ....................................................... 8
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2.基本的养老保险缴费率过高，限制了企业年金的发展 ..................... 8 3.企业年金的发展缺少激励机制，导致企业年金难以全面实行 ............... 8 4.企业年金运行不规范 ................................................. 9 5.保险行业缺少规范 ................................................... 9 （二）对策建议 .......................................................... 9
1.关键是解决隐性债务 ................................................. 9 2.降低基本养老保险的缴费率与替代率 .................................. 10 3.实行积极地财税政策，提高建立企业年金的积极性 ...................... 10 4.加强构建监管体系，确保基金的安全性 ................................ 10 5.规范保险业发展 .................................................... 10 （三）养老保障责任不清 ................................................. 11
1.历史债务责任不清 .................................................. 11 2.中央与地方财政兜底责任不清 ........................................ 11 3.统筹外项目与统筹内项目责任不清 .................................... 12 4.政府责任与市场作用的关系不明确 .................................... 12 （四）建立合理的责任分担机制 ........................................... 12
1.正确处理三大关系是划清养老保障责任的前提 .......................... 12 2.合理界定养老保障责任的具体措施 .................................... 13
结 论 ..................................................................... 14 参考文献 ................................................................... 16 致 谢 ..................................................................... 17
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前 言
如何应对来势汹涌的银色浪潮所带来的挑战？如何化解长寿风险，确保老年人经济安全等问题已经成为我国养老保障制度建设中必将面对的艰难抉择。
扑面而来的\"未富先老\"正将养老保障推向市场化抉择的边缘。
一组数据显示，目前60岁以上老年人口已达1．43亿人，占全国总人口的11%，预计这一比例在2020年将占17．2%，2050年将占31%。而2006年，中国城镇化比率达到44%，预计到2020年这一比率将超过50%。人口老龄化、城镇化和家庭小型化等理念凸显出养老保障的天量需求。
然而，与未来需求形成巨大落差的是：养老保障制度在现实中步履蹒跚。在中国，2006年国家基本养老账户规模为4800亿元，商业养老保险积累的养老保险为2000多亿元，两者合计不超过7000亿元，占同年GDP比重仅为3．2%。
中国正在步入老龄化社会，养老问题引起了社会关注，多支柱养老保险体系是必然的选择。 我国养老保障体系改革确立了“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的目标，正逐步由单一依靠政府经办的社会保险向多支柱体系发展。
本文从三个方面论述我国多支柱的养老保险体系：多支柱养老保险体系理论的内涵，我国实行多支柱养老的必要性和该体系目前面临的问题。可以使得我们对我国多支柱养老保险体系有更进一步的了解，指出实行多支柱养老是现实和历史的正确选择，并从发现的问题中的出结论，对现实的养老问题和养老体系的完善具有一定得指导意义。该问题的研究，有利于我国社会主义和谐社会的构建。
一、我国多支柱养老保险理论的内涵
养老保险是指劳动者及其所在单位参加并缴纳养老保险费的前提下，在其达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限时，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收入和物质帮助以保障其基本生活的社会保险制度。根据养老保险的保险范围、保险水平、保险方式不同、分为基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险\"三个支柱\"（或者称为三个层次）。多支柱养老保险体系（又称为多层次养老保险体系）是指覆盖基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险三个支柱的养老保险体系。
（一）第一支柱——基本养老保险
1.定义
基本养老保险是由国家通过立法强制实行，保证劳动者在年老丧失劳动能力时，给予基本生活保障的制度。
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2.简介
基本养老保险是政府行为，全体劳养老保险是指劳动者及其所在单位参加并缴纳养老保险费的前提下，在其达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限时，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济收入和物质帮助以保障其基本生活的社会保险制度。基本养老保险事务由政府设立的社会保险机构负责经办。基本养老保险是多支柱养老保险体系的基本组成部分，属于第一支柱。
在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。
基本养老保险与失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等共同构成现代社会保险制度，并且是社会保险制度中最重要的险种之一。
3.关于基本养老金
在我国实行养老保险制度改革以前，基本养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保险待遇。国家有关文件规定,在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，按月或一次性以货币形式支付的保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。
4.基本养老保险对社会的影响
（1）老有所养
参保人员在达到法定退休年龄后，符合按月领取基本养老保险条件的，终其一生，均可按月领取养老金直到死亡。
（2）基本生活有保障
参保人员退休后的养老金水平随职工工资水平的提高而提高。 （3）没有职业差异
无论是城镇个体、私营企业从业人员，还是国有、集体企业职工，只要参加了社会基本养老保险，退休时就可按同样的基本养老金计发办法享有养老待遇。 （4）流动不影响待遇
劳动者在所有企业和个体经济组织之间的工作流动，养老保险关系和个体帐户都可以保留并随之转移，缴纳的基本养老保险费可累计计算，退休时不影响基本养老金待遇的计发。
（二）第二支柱——企业补充养老保险
1.定义
企业补充养老保险又称企业年金，是指在参加国家法定基本养老保险的基础上另由企业为提高本企业职工的养老保险待遇水平，用自有资金设立的一种辅助性的养老保险。
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2.简介
企业补充养老保险将在国家法律法规和政策的指导下进行，由用人单位与职工视企业经营状况进行民主协商，自主确定是否参加补充养老保险，并确定相应的保险水平和选择经办机构。企业补充养老保险是一种企业行为，是多支柱养老保险体系的重要组成部分，属于第二支柱。
企业补充养老保险与基本养老保险既有区别又有联系。其区别主要体现在两种养老保险的层次和功能上的不同，其联系主要体现在两种养老保险的政策和水平相互联系、深圳市社保 局 补充保险中心专门办理此项业务。它的主要特征是与企业经济效益挂钩，效益好时多补充，效益不好时少补充或不补充。补充养老保险强调效益，企业有充分的自主权。 市社保局规定，只有参加了基本养老保险、按时足额缴纳了基本养老保险费并且上年赢利、民 主管理基础好的企业才可办理补充养老保险。它满足了不同层次企业的要求。对于职工来讲，不论企业效益如何，都有不断增加福利的欲望，但只有效益好的企业才 能把它变成现实。
实行企业补充养老保险也符合国际惯例。世界上多数实行市场经济的国家都推行了企业补充养老保险。如美国，基本养老金提供 的养老金相当于退休前平均工资的40%，补充养老金约为30%，大约有70%的企业加入了补充养老保险计划。德国1975 年通过了《企业补充 养老保险法》，补充养老金相当于在职工资收入的15%，有三分之一企业参加了补充养老保险。在日本参加了厚生年金（即基础养老金）的民营企业60%实行了 补充养老保险制度。
3.性质确定
（1）自愿性
在国外，大多数国家的补充养老保险是自愿性的。目前，我国的基本养老保险待遇水平相对较高，因此不宜实行强制性补充养老保险，应给予企业自愿选择的权力。不过，由于经济状况较好的企业往往更愿意通过发放奖金和其他形式的短期福利来作为调动职工积极性的手段，而不愿建立属于长期福利的补充养老保险。另一方面，基本养老保险待遇水平的逐步下降（从目前的80%下降到60%）又需要其他形式的养老保险来补充，因此，国家需要对企业是否建立补充养老保险进行一定的规范和监督，促使和推动有条件的企业建立补充养老保险。 （2）政府的职能
既然企业有权决定是否建立补充养老保险，企业也应该有权选择由谁来管理补充养老保险基金。我们认为，补充养老保险基金不宜由政府的社会保险机构来管理。社会保险机构管理一方面会增加政府的责任和负担；另一方面，政府管理基金的效率一般不如市场。因此，政府应从补充养老保险基金管理中退出来，让企业自主选择多样化、专业性的机构实施补充养老保险基金的管理和投资运营。政府的责任主要是政策规范和监督。
从上面的分析可以看出，企业补充养老保险既不同于社会保险（不强制），也不同于商业保险（政府给予优惠政策、政府施加相对较强的约束），它是介于两者之间的一种特
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殊的养老保险形式。我们不应该为非此即彼的归类而过多地争论，而应着眼于对这种特殊的养老保险进行有别于社会保险和商业保险的政策规范。
4.企业补充养老保险的作用
可以提高职工退休后的生活水平。随着社会的进步和经济的发展，职工的养老保障需求会相应提高，部分经济效益较好的企业也有提高职工福利水平的能力。在这种情况下，允许这类企业为其职工建立补充养老保险，可以满足职工较高层次的养老保障需求。
有利于密切职工与企业的关系，稳定职工队伍，增强企业的凝聚力和吸引力，促进企业发展。
规模不断壮大的企业补充养老保险基金把大量即期消费资金转化为长期储蓄资金，有助于促进资本市场的发育和国民经济的增长
企业补充养老保险是指由企业根据自身经济实力，在国家规定的实施政策和实施条件下为本企业员工所建立的一种辅助性的养老保险。它居于三层次的养老保险体系中的第二层次，由国家宏观指导、企业内部决策执行。企业补充养老保险费可由企业完全承担，或由企业和员工双方共同承担，承担比例由劳资双方协议确定。广义的补充养老保险包括职业年金计划、互助基金保险及商业年金计划（商业养老保险）等。
（三）第三支柱——个人储蓄性养老保险
1.定义
个人储蓄性养老保险是我国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。
2.简介
个人储蓄性养老保险是由职工根据个人收入情况自愿参加的一种养老保险形式，是一种个人行为。
劳动者个人均可按照自己的意愿决定是否投保，并确定相应的投水平和选择经办机构。个人储蓄性养老保险是多支柱养老保险体系的辅助组成部分，属于第三支柱。 由社会保险机构经办的职工个人储蓄性养老保险，由社会保险主管部门制定具体办法，职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人帐户，并应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，以提倡和鼓励职工个人参加储蓄性养老保险，所得利息记入个人帐户，本息一并归职工个人所有。职工达到法定退休年龄经批准退休后，凭个人帐户将储蓄性养老保险金一次总付或分次支付给本人。个人帐户的储蓄性养老保险金应随之转移。职工未到退休年龄而死亡，记入个人帐户的储蓄性养老保险金应由其指定人或法定继承人继承。
3.形式
个人储蓄性养老保险是中国多层次养老保险体系的一个组成部分，是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。由社会保险机构经办的职工个人储蓄性养老
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保险，由社会保险主管部门制定具体办法，职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人帐户，并应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，以提倡和鼓励职工个人参加储蓄性养老保险，所得利息记入个人帐户，本息一并归职工个人所有。
4.个人储蓄性养老保险对社会的影响
职工达到法定退休年龄经批准退休后，凭个人帐户将储蓄性养老保险金一次总付或分次支付给本人。职工跨地区流动，个人帐户的储蓄性养老保险金应随之转移。职工未到退休年龄而死亡，记入个人帐户的储蓄性养老保险金应由其指定人或法定继承人继承。
实行职工个人储蓄性养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担；有利于消除长期形成的保险费用完全由国家\"包下来\"的观念，增强职工的自我保障意识和参与社会保险的主动性；同时也能够促进对社会保险工作实行广泛的群众监督。
二、多支柱养老是必然选择
（一）传统的家庭养老
1.我国的养老文化
我国是“和文化”，强调彼此的依赖和合作。我国家庭代际关系则属于双向性的。父母承担了对子女的抚育义务，子女也相应地承担赡养年老父母的义务，子女赡养父母是天经地义的。在我国,对家庭养老的责任不仅是道德上所提倡的，而且在法律上也是有要求的，历朝历代都是如此。新中国成立以来，我国的《宪法》、《刑法》、《继承法》、《婚姻法》等都规定了子女有赡养老人的义务。我国的《婚姻法》规定:父母对子女有抚养的义务，子女对父母有赡养扶助的义务，双方不得虐待或遗弃。《宪法》也明确规定:父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。这些规定使得家庭赡养不仅是一种伦理道德的反映，而且是每个公民必尽的义务，它具有法律的不可抗拒性。
2.我国目前养老现状分析
多少年来，中国人都是靠家庭养老，不过目前实行的计划生育政策形成了中国独特的“4-2-1”家庭人口赡养结构，使家庭冀望后代成年后赡养上一代的传统方式不再可行，需要政府和社会承担养老责任。我国现阶段比较成熟的养老保险制度只有城镇职工基本养老保险体系，也只涵盖了2.35亿人，占劳动年龄人口的比重很低，随着我国人口老龄化的快速发展，该体系的财务面临枯竭危险。据测算，大约从2013年开始，我国老年抚养比例开始上升，传统意义上的人口红利趋于消失。
当前，在全世界190多个国家和地区中，约有60多个已进入“老年型”。目前中国60岁以上的老年人已达1.32亿，也即将进入“老年型”国家的行列。据估算，今后50年间，老年人数大概会翻两番，从6亿人增加到将近20亿人。
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大规模的老龄化浪潮给国人提出了一个十分严重的问题：我们怎么养老？二三十年后谁给我们养老金？
3.家庭的养老功能转向社会养老
随着工业化和城镇化的出现，扩大家庭在现代社会的保障功能日益收缩，绝大多数工业化和城镇化水平较高的国家和地区，建立起以政府提供养老为主的制度体系。家庭的养老功能转向社会养老。从本质上讲，养老保险制度是老年收入保障制度，但从宏观上看，该制度同时可以成为政府的政治和经济的工具,这由德国和美国的例子可以看出。 1889年德国颁布了《老年和残障社会保险法》，建立了人类第一个养老社会保险制度。德国的社会保险保险制度是无产阶级运动的结果。早期德国的社会保障制度，从工人阶级的立场看，是工人阶级争取自己权利的结果；从政治上看，社会保障是政府管理社会的一个政治工具；从结果上看，在现代化过程中，个人的风险以社会的制度得以分散。美国1935年颁布的《社会保障法案》（The Social Security Act）则是为了摆脱第一次世界经济大危机，重振美国经济，缓和国内的阶级矛盾的产物，是“罗斯福新政”的一部分。罗斯福新政强调国家干预经济生活，其主要手段就是通过增加政府支出，包括社会保障支出增加总需求从而推动经济恢复和增长。
正因为养老保险不只是老年收入保障制度同时也是政府管理社会的政治和经济工具，所以20世纪30年代第一次世界经济大危机后，在美国的榜样作用和凯恩斯主义指导下，工业国纷纷建立了德国模式的社会养老保险。1952年，国际劳工组织制定并通过《社会保障制度最低标准公约》，对退休待遇、失业津贴、疾病津贴、医疗护理、工伤补偿、子女补助等等所应遵从的最低标准都一一作了明文规定。虽然《公约》对任何国家都不具有实质的约束力，但它表明社会保障制度已经是一个全球化的事业。不但是发达国家，发展中国家也纷纷建立自己的社会保障体系。中国的城镇社会保障制度就是在此间建立起来的。社会养老保险制度经过100多年的发展成为世界性的普遍制度。
（二）负重前行的养老保险
自20世纪90年代以来，中国的老龄化现象日趋严重，离退休人员（含退职人员）的增加速度高于在岗职工的增加速度，领取养老金人员的增加速度高于缴纳养老保险费人员的增加速度，致使在岗职工的负担系数（离退休人数/职工人数）和缴费人员的负担系数（领取基本养老金人数/缴纳基本养老费人数）不断增大，给养老金的按时足额发放带来巨大压力。有关数据如表1和表2所示：
表1 中国历年职工负担系数表* 年 份 城镇在岗职工A1 （万人） 全国离退休、退职人员B1（万人） 职工负担系数B1/A1 1995 14908 1996 14845 1997 14668.4 1998 12336.5 1999 11773 2000 11259 2001 10792 2002 10558 3094.1 0.21 3135.4 0.21 3350.7 0.23 6
3593.6 0.29 3730 0.32 3876 0.34 4018 0.37 4223 0.40 中南财经政法大学本科毕业论文
*注：表中数据根据历年《中国统计年鉴》和历年《劳动和社会保障统计公报》整理，不包括香港、澳门和台湾的数据。
表1中的数据表明，1995年的职工负担系数是0.21，即1个职工负担0.21个离退休人员；2002年的职工负担系数为0.40，即1个职工要负担0.40个离退休人员，2002年比1995年的负担系数几乎增加了1倍（90.48%）。
表2 中国历年企业缴费职工负担系数表* 年 份 企业参保职工人数A2（万人） 企业参保离退休、退职人数B2（万人） 企业缴费职工负担系数B2/A2 1996 8800 1997 8671 1998 1999 2000 2001 2002 8475.8 8859 9124 9198 9090 2727.3 2864 3011 3165 3333 0.32 0.32 0.33 0.34 0.37 2300 2533.4 0.26 0.29 *注：表中数据根据历年《中国统计年鉴》和历年《劳动和社会保障统计公报》整理，不包括香港、澳门和台湾的数据。
表2中的数据表明，1996年企业缴费职工的负担系数是0.26，即1个缴纳基本养老保险费的企业职工负担0.26个领取基本养老保险金的企业离退休人员；2002年的企业缴费职工负担系数为0.37，即1个缴纳基本养老保险费的企业职工负担0.37个领取基本养老保险金的企业离退休人员，2002年的负担系数比1996年增大了42.31%。
由于老龄化等原因造成了负担系数增大，致使基本养老金支付困难增加，中央财政也面临弥补养老金支付缺口的巨大压力。因此，必须开辟多渠道的养老金来源。
（三）多支柱是养老保障体系的发展方向
多支柱是世界银行大力倡导的“养老保障改革最佳方案”， 已经逐渐得到各国政府的肯定，并在多国实践中显示出良好效果。其基本框架包含三个方面：第一支柱是强制性现收现付制社会基本保险，是国家为公众提供的最低程度养老保障；第二支柱是强制性基金积累制的养老保障，养老金给付与缴费水平挂钩；第三支柱是自愿性补充养老保障，为有需要的个人提供更好的退休生活保障。
多支柱体系主要优点包括：一是有效分散风险，比如，第一支柱是现收现付，当年收支在全体参保人之间统筹，受人口比例变化影响较大，但对投资风险不是特别敏感。而第二支柱主要是个人账户、资产积累，受金融风险影响较大，但对人口比例变化不敏感。二是国家、企业、个人共同承担养老责任，可以减轻国家财政负担，有利于扩大覆盖面。三是具有很强的灵活性，有利于满足不同人群的需求。
目前世界上大多数国家顺应了国际组织对养老保障体系多元化的改革思路，实行多层次养老保险体系，既减轻了政府财政负担，还整体上改善了国民养老保障，呈现出良好的发展势头。因此，多支柱是养老保障体系发展的方向。
（四）建立多支柱养老保险体系的必要性
养老保险是社会保障制度的重要组成部分，一个完善的养老保险体系能够起到保障生活和安定社会的作用。
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我国在建国初期曾经建立过社会化的养老保险体制，后来受文化大革命的影响，又被企业保险所代替。但这两种体系都不能有效的解决现实养老问题，不能很好的保障生活和社会的安定。特别是随着我国人口老龄化的速度加快，我国已经明显地出现了“未老先富”状况，养老问题面临着更加严重的挑战。因此必须寻求另一个有效地养老保险体系来解决我国现实的养老问题。
建立多支柱养老保险体系是为了应对人口老龄化和国家财政负担过重的双重压力提出的，从历史和现实的角度看，再加上借鉴国外养老保险体系的成功经验，我们不难看出建立多支柱的养老保险体系是必然的选择。
至此，多支柱的养老保险体系在我国逐步建立和不断发展完善起来，为我国经济的发展和和谐社会的构建发挥了巨大作用。其实行过程中的成功经验告诉我们实行多支柱养老是必然选择。
三、我国多支柱养老保险体系面临的问题
虽然多支柱养老保险体系在实行过程中取得了很大的成功，但随着社会经济发展和人口老龄化程度的不断提高，全社会对社会保障事业，尤其是养老保障事业的发展提出了更高要求，多支柱养老体系在发展中也逐渐暴露了一些问题。因此需要进一步以科学发展观为统领，深化改革，解决发展中的突出问题。
（一）“ 三支柱”发展不均衡合理
1.隐性债务问题
这一问题已经是一个历史性的问题，1997 年养老保险制度改革，由现收现付制改为部分积累制以来，转轨成本的存在使得社保基金出现了严重的不足，养老保险的账户长期处于空账运行状态。这一问题能否解决关系到我国基本养老保险改革的成功与否， 关系到第一层次养老保险进二步的持续稳定发展
2.基本的养老保险缴费率过高，限制了企业年金的发展
我国目前所实行的基本养老保险缴费率是 28%，而这一缴费率相对于我国的职工平均工资而言显得过高。以某个职工为例说明，每月拿 2000 左右的工资，在缴纳了养老保险之后，再除去基本的生活费用， 根本就所剩无几，试想他还拿什么去缴纳企业年金，更不用提私人储蓄了。以此看来，过高的基本养老保险缴费率限制了企业年金和私人储蓄的发展，截止到 2007 年底，企业年金的覆盖率仅为全国基本养老保险参保职工的 10%左右，远远落后于发达国家年金的覆盖率。
虽然政府出台了一系列的措施，企业年金也得到了一定的重视，但就总体而言，企业年金作为养老保险第二支柱的作用在我国基本没有发生作用。
3.企业年金的发展缺少激励机制，导致企业年金难以全面实行
作为补充养老保险，企业年金的主体为企业雇主和企业雇员。
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企业年金的建立无疑将增加企业雇主及雇员对于养老保障的支出，一方面将增加企业负担，另一方面将影响到企业雇员的现实生活水平。因而，只有企业盈利水平好的行业才成为企业年金的实践者，我国企业年金的行业及区域特征也恰好验证这点。
然而，在目前这种情况下，并不是其他盈利水平较弱的行业不想推行企业年金，他们也意识到企业年金作为一项企业内部激励手段在很大程度上能够调动员工工作的积极性， 而员工也不是只看到眼前的利益而忽略长远的利益， 他们也希望在年老时能够生活的更加惬意。然而，由于企业年金的建立所需要的动力机制缺位，使得企业年金实质上成为某些超过社会平均利润率的行业和企业的特殊收益。
4.企业年金运行不规范
不规范的企业年金运行模式会严重影响企业年金的健康发展。当前，我国企业年金的运作模式由企业自行管理、社保机构经办和保险公司经办等三部分组成，对于年金的运行管理缺乏统一的规定，以致年金运行中风险规避和盈利目的难以良好实现。以社保机构经办来看，企业将年金委托为地方社保，由地方社保再委托给部分证券公司、基金公司等进行运作。社保经办机构以管理者和监督者双重身份出现，影响了市场功能的正常发挥，不利于企业年金的规范发展。
此外，大型企业自办年金业务，年金资产于企业资产并没有正真分开， 在企业遇到重大财务变更时，难以保证年金资产的安全和职工的利益。
5.保险行业缺少规范
个人储蓄性养老保险发展滞后。作为商业范畴的个人储蓄性养老保险，由商业保险公司来运作，但是多年来由于保监机构对保险行业的监督力度不够，保险公司缺乏规范，保险从业人员的素质高低不齐，保险条款含糊不清等给人们在购买商业保险时造成了巨大的困扰， 从而使得个人储蓄性养老保险发展严重滞后。
（二）对策建议
从我国目前养老保险各层次间的发展来看，三个层次之间的协调互动只要能走出困境，养老保险才能够真正起到保障人们生活的作用。
1.关键是解决隐性债务
解决隐性债务这一历史性的问题成为关键，很多学者在这一方面也提出了很多对策，总体来说这一方面属于宏观范围，应该有中央政府来解决，最直接和最有效的方式应该是用财政支出来弥补这一缺口， 而国家也正是在这一方面做出了有效的决策，社保支出与财政支出的比例逐年增加。
此外，还有一个针对空账运作提出来的解决对策，即“名义账户”制，我们借由这一制陵作为一个跳板，对国家而言，给隐性债务的解决留出了一定的时间，在这一缓冲期内，中央政府能够制定更好的对策，多渠道来解决这一问题，缓解了财政压力；对个人而言， 当领取养老金时，名义账户就相当于银行的储蓄存款，虽然账户是空的，但是却能够取出相应的金额，这就形成了完全的激励效果，促使大众更积极参与到养老保险这一事业中来。
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2.降低基本养老保险的缴费率与替代率
企业年金和基本养老保险社会保障体系的重要组成部分，从功能上来说，两者为互补关系，然而，从两者的资金来源和组成来说，两者却存在替代关系。目前世界养老金改革的趋势是逐渐降低国家管理的基本养老保险金的比例， 逐步提高由市场运作、政府监管的企业年金的比重。
从我国的情况来看，应根据我国经济发展水平、企事业单位经济状况、国家财政收支情况及变动趋势，调整基本养老保险于企业年金的关系，适度降低基本养老保险的缴费率与替代率，将此部分支出专为发展企业年金，提高企业年金这个支柱在社会养老保险中的支撑作用。
3.实行积极地财税政策，提高建立企业年金的积极性
企业年金对于养老保障的构建来说具有很大的重要性，因此政府的介入具有很大的必要性。换而言之，则是政府在企业年金中发挥积极作用， 提供各种优惠政策，尤其是税收优惠，推动企业年金的发展。
在企业年金的企业缴费方面的税收优惠，我国目前规定企业缴费在工资总额4以内部分可以在成本中列支，远远低于日本等发达国家的可税前列支比例。从我国企业年金所设计的 20的替代率目标看来，现行 4的税前列支比例在企业单位缴费的情况下存在不足。为使企业年金得以发展，应当从立法方面规范政府的税收优惠政策，在企业年金的筹资方面，以及企业年金待遇支付方面，国家对实行企业年金的企业，应给予必要的减税优惠政策。
除了对实行企业年金的企业给予税收优惠，对参与企业年金计划的职工，在个人所得税方面，也应当作出相应的税收优惠权利的规定。只有建立起激励机制，才能够在我国目前企业年金发展的状况上有所突破，真正发挥企业年金第二支柱的作用。
4.加强构建监管体系，确保基金的安全性
在国际上，较为普遍的企业年金管理形式是独立的企业年金基金会。基金会由一个或多个地区的多个企业发起，具有独立性，与发起的企业完全分开，从而避免发起企业对年金基金会的管理运作进行干预。 这个多个企业联合组建的模式有助于降低年金的运行费用，实现基金的规模化运作。鉴此，从构建规范化的经营管理单位，确保企业年金的安全性角度来看，我国应借鉴国外的先进经验，构建上述的独立的企业年金基金会，承担管理企业年金的职责。
目前由社会保险机构、企业自身管理的企业年金应该转移到所发起的企业年金基金会。通过委托投资的方式，将企业年金的投资运营委托给具有基金投资经验的机构，如基金管理公司、保险公司、商业银行等。对于企业年金的监管，政府应着力建立系统的监管体系，贯穿企业年金的设立、运行等环节，真正确保基金的安全运作。
5.规范保险业发展
保险业的发展需要政府各方面的大力支持，当前最为欠缺的便是税收优惠政策与规范
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的监管体制。税收优惠政策一半通过免税、延迟纳税等方式进行，应包括个人购买长期养老保险的所得税优惠政策、对强制性和政策性保险的减免税政策。
此外，现阶段企业年金成为各寿险公司的力争点，那么各个寿险公司更要抓住机遇，更新经营管理方式，引入全新的企业年金设计理念，为各企业量身定做、规划并建立长期的企业年金计划，在增强自身竞争力的同时，推动企业年金的发展。这就更要求政府加强监管机制方面的监督，在规范保险业发展的同时促进企业年金的发展。
总之，在构建多层次的养老保障体系过程中，如何实现“三个支柱”科学合理地均衡发展，发挥出各自应有的功能和作用，是当前亟待解决的问题之一。
中国的多层次养老保险体系只有突破了其发展的困境，三个层次之间协调发展，才能使中国的养老保险更加完善，真正起到保障人们生活、安定社会的作用。
（三）养老保障责任不清
1.历史债务责任不清
养老保险历史债务是我国经济改革和社会发展过程中最难解决的转制成本之一。国发11997]26号文件，统一了基本养老保险制度，确定了费率和替代率，划清了“老人”、“中人”和“新人”的界限，初步限定了历史债务的范围和规模。但是，由于当时只是将个人账户作为一个计发办法，个人账户不是实际账户，而是一个“名义账户”；由于财务上实行社会统筹基金和个人账户基金混账管理，允许统、账基金相互调剂使用，以基础养老金代替基本养老金，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制；由于个人账户基金既没有基金积累，也没有真正实现投资运营，却无本计高息，致使个人账户养老金债务持续增大。与此同时，1997年以来，各地没有做实个人账户，无法割断统、账基金之间的联结，没有锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要；大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户基金弥补社会统筹基金收支缺口。这实际上是通过“中人”和“新人”的个人账户基金积累偿付养老保险历史债务，其结果是债务期间结构的变换，即在暂时减少历史债务的同时，持续扩大统筹基金的现实债务，增加了政府的养老保险债务规模。过去6年，个人账户“空账”规模累计已超过6000亿元。如果不做实个人账户，不实行基金分账管理，从根本上锁定政府的财务喷担，建立各级政府、企业和个人的分担机制，养老保险债务不仅是我国规模最大、增长最快的债务之一，而且可能是一个永远填不满的无底洞。历史债务不清，持续放大基金缺口和“空账”，严重影响到基本养老保险制度的财务可持续性。
2.中央与地方财政兜底责任不清
我国现行的中央与地方政府对社会经济事务的管理责权划分仍不够合理，难以实现权利与责任对等。在养老保险制度的管理事务方面，中央政府和地方政府的责权划分不清主要表现为：一由于全国统筹和地方统筹的目标结构不明，对社会统筹部分的财政兜底责任不清，致使社会统筹部分没有形成一个合理的层级分布，社会统簿层次长期停滞在市、县级。二在具体事务管理和资金支持方面，中央财政与地方财政责权划分不完全对等，没有
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很好地体现出公共事务管理中“谁负责、谁出资”的效率原则。地方政府部分拥有厘定缴费率和调整计发基数与标准的权力，却往往要求中央政府提供资金支持。这些问题导致了基本养老保险资金筹集、管理和基金使用的低效率，也限制了收入再分配功能的发挥。中央和地方财政兜底责任不清，致使社会统筹层次长期处于低水平，利益分配矛盾日益突出。
3.统筹外项目与统筹内项目责任不清
长期以来，由于政府与企业、中央政府与地方政府之间养老保障责任不明，企业依赖政府、地方政府依赖中央政府的倾向日趋明显，中央政府的责任和包袱越来越重。一些地方在实行社会统筹过程中，采取一刀切的方式，剥离了部分企业保障项目，过多地承担了养老保障的责任。由于政府能够确保按时足额发放养老金以及职工缺乏自我保障意识，企业没有自主建立保障计划的积极性。同时，一些地方利用基本养老保险中过渡性养老金管理混乱，把统筹外项目纳入基本养老保险支付范围，部分地区统筹外项目已占实际支付的1／3左右，提高了基本养老保险的保障水平，增加了各级政府养老保险的隐性负担。基本养老保险制度的目标替代率为58.5%，目前全国平均为86%，有的地方高达120%以上。随着财政负担的逐年增加，一些地方政府利用“两个确保”的政策，向中央政府提出财政兜底要求，逐步将应当由地方财政承担的统筹外项目转变为统筹内支付，一并转嫁给中央政府，使中央政府的有限责任转变为无限责任，出现了“地方请客，中央买单”的局面。统筹外项目与统筹内项目责任不清，助长了地方政府和企业的依赖倾向。
4.政府责任与市场作用的关系不明确
基本养老保险具有公共品性质，社会统筹部分由财政兜底、政府管理，是一种非市场化的保障项目；个人账户部分由职工个人承担风险、政府管理，是一种准(或半)市场化的保障项目；企业年金则是一种由政府制定规则，依规监督，并实行完全市场化管理的企业福利制度。企业年金是对基本养老保险待遇水平的补充，但基本养老保险的替代率水平又严重影响着企业年金的生存和发展空间。根据世界性养老金改革的趋势，国家管理的基本养老金的比重将逐步降低，而由市场运作、政府监管的企业年金的比重将逐步提高。从我国现行制度来看，养老保险制度的现收现付制的实质和与之相适应的政府承担无限责任的现实，无疑挤压了市场机制发挥作用的空间。在基本养老保险制度之内，个人账户积累作为职工个人财产得不到切实的制度性保护，企业和个人缴费与最终受益没有制度性联系，造成企业和个人缴费的激励约束机制扭曲和无效，也导致向非国有企业及个体私营经济扩面的努力遇到困难，而适合以市场机制为基础进行管理的企业年金发展迟缓。这种状况已经明显不能适应我国经济市场化正在不断发展与完善的趋势。政府责任与市场作用的关系不明确，导致政府责任无限膨胀和市场作用难以发挥。
（四）建立合理的责任分担机制
1.正确处理三大关系是划清养老保障责任的前提
（1）正确处理国家、企业与个人的关系
正确处理国家、企业与个人的关系就是明确合理地界定国家、企业与个人在养老保障
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项目(即政府保障项目、企业保障项目和个人保障项目)方面的责任。国家是政府保障项目的责任主体，承担因此导致的各种风险，而对于企业保障项目和个人保障项目，政府主要是制定政策，实施监管，不承担财政兜底责任；企业是企业保障项目的责任主体，承担缴费、管理职责；个人是个人保障项目的责任主体，承担个人保障项目的缴费责任和各种风险。只有这样才能明确养老保障项目责任主体，从而锁定政府保障项目的支付风险。 （2）正确处理中央政府与地方政府的关系
正确处理中央政府与地方政府的关系就是要明确界定中央政府和地方政府在政府保障项目中的兜底责任。在政府保障项目的财政兜底责任方面，应明确全国统筹与地方统筹的目标结构。按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定)(以下简称(决定))提出的“建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”的精神，实行全国统筹之前，基础养老金的责任主体是地方政府，基金不足部分由地方财政兜底，中央财政给予适当补助；实现全国统筹之后，统一各地基础养老金缴费基数和比例，基金不足部分由中央财政兜底。
（3）正确处理政府与市场的关系
正确处理政府与市场的关系就是要明确界定在养老保障中政府与市场的作用范围，在提高政府保障效率、维护社会公平的基础上，充分发挥市场在公共品提供方面的积极作用。因此，必须合理配置养老保障项目和调整政府作用范围，使其不同组成部分具备与各自功能相适应的管理体制和方式，有区别地搭配好各组成部分中政府作用与市场作用的方式和关系，提高整个制度的筹资能力和资金使用效率。政府应主要负责财政支持项目，承担政府保障项目的兜底责任，逐步退出竞争性领域，将企业保障项目和个人保障项目的管理职能让渡给市场。与此同时，各级政府应转变职能，在管好政府保障项目的基础上，积极制定市场运作的规则，建立科学合理的治理结构，调动相关服务主体的积极性，为个人账户养老基金和企业年金的市场化运作创造良好的政策环境。
2.合理界定养老保障责任的具体措施
（1）明确各保障项目的责任承担主体
《决定》提出了“完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。”通过基本养老保险结构调整，做实个人账户，使个人账户成为一个实账户，而非“名义账户”，个人账户不向统筹账户透支，统筹账户也不向个人账户透支。统筹账户基金缺口通过中央和地方财政补助、统筹基金增收节支，以及划转部分国有资产充实全国社会保障基金解决；个人账户基金实现自求平衡。这些政策的落实将最终实现基本养老保险制度模式从“统账结合，混账管理”向“统账结合，分账管理”的实质性转移。
实施结构性调整之后，明确养老保障体系中各支柱、各层次的责萨承担主体：基础养老金成为覆盖辖镇所有从业人员，确保其基本生活和权益的国家养老金；个人账户养老金是一项强制职工个人缴费，国家给予税收优惠，保障退休职工中等生活水平养老保障项目；企业年金是一项政府给予政策支持、企业自主建立、实行市场化管理的养老保障项目。
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（2）合理界定各主体的责任范围，并依法锁定
明确了国家养老金、个人账户养老金和企业年金的责任主体之后，最重要的在于界定各责任主体的责任范围，并依法锁定。
基础养老金由企业承担缴费责任，政府承担管理和兜底的责任。根据十六届三中全会的要求，应明确不同统筹层次的责任主体，划清中央和地方的责任，统筹层次就是责任主体的层次。全国统筹之前，应注意防止两方面倾向，控制中央政府的养老金债务规模：一是部分地区增加统筹外项目规模，扩大基础养老金支出，将地方财政负担转嫁给中央。二是部分地区设立地方养老金，将地方政府承担的部分地方养老金责任变相转嫁给中央。 个人账户养老金由个人承担缴费责任，政府承担管理责任，基金投资管理职能委托给商业性机构。个人账户基金企业不缴费，财政不兜底，根据个人缴费、投资收益积累额和预期余命确定待遇水平。
企业年金由企业与职工协商建立，基金由企业和职工缴费形成。由于该项计划为企业自主项目，企业可能建也可能不建，存在有或无的区别。此外，由于职工工资基数、供款比例和投资收益等不同，企业年金个人账户最终积累额不等，实际享受的保障待遇差别很大。
（3）通过政策引导，激发各主体的积极性
通过资源重新配置，加强政策引导与扶持，激发各责任承担主体的积极性。一是通过加大中央财政对个人账户做实的补助和稳定补助比例，调动地方政府的积极性；同时通过对中西部地区和老工业基地实施高于东部7省的中央财政补助比例，调动中西部地区和老工业基地的积极性。二是按照《决定》精神，设计科学合理的国有资产划转办法和国有股减持方案，尽快做大全国社会保障基金。在偿还养老金转制成本的方式设计上，应在合理确定各地方养老金转制成本规模的基础上，通过搭配中央财政补助比例和全国社会保障基金补助比例，激励地方政府加大财政投入力度，不增加企业和职工的缴费负担。三是向企业年金提供税收优惠待遇和完善的监管制度，调动企业和个人举办、参与企业年金的积极性；通过强化缴费与养老金待遇之间的关联，调动个人主动缴费和监督企业缴费的积极性。四是通过设计科学合理的制度框架和维护公开、公正、公平的企业年金市场环境，调动企业年金治理主体加强管理、合理运作、提高投资收益的积极性。
结 论
本文分三个章节来写。
首先介绍我国多支柱养老保险体系理论的内涵，从三个层次入手，分解多支柱体系，以详细和深刻了解多支柱的内涵。根据上述阐述，整理出本文的第一个结论：我国多支柱养老保险体系由三大支柱组成：基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性保险，三大支柱各有其特性和作用，都对社会产生重大影响。因此，必须协调发展“三方支柱”。 其次就我国实行多支柱养老的原因进行论述，我国的传统的“家庭养老文化”适应不了现实社会养老的需要，传统的家庭养老向社会养老转化；面对社会逐步趋向老龄化，我国我国养老体系负重前行，政府财政压力大；而养老多支柱化是世界养老体系的发展方向，
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因此得出的第二个结论是实行多支柱养老保险体系是历史和现实的正确选择，对应对养老问题和我国构建社会主义和谐社会具有重大意义。
最后从目前社会老龄化的现实情况着手，指出我国养老保险体系在发展中暴露的一些问题，主要包括两大方面：一、“三支柱”发展不均衡合理，对此，得出结论是必须坚持科学的发展观，科学、均衡、协调发展“三支柱”，使其发挥出各自应有的功能和作用；二、养老保障责任不清。包括历史债务责任、统筹外项目与统筹内项目责任、政府与地方兜底责任和政府责任与市场作用的关系四个方面，得出的结论是实现我国养老保障制度可持续发展的关键：建立合理的责任分担机制。
上述的研究对我国养老问题的解决具有一定的现实指导意义。但由于我专业的局限和学识浅薄，对我国养老体系的研究只能说是处于刚刚起步阶段。虽然完成了本文写作，但肯定还存在着许多不足之处，比如在对于解决养老问题上，不能细化具体建议和方案的操作程序，只能提供理论上的概括，其可行性还需要实践的检验。完成本篇论文只是我对我国多支柱养老保险体系研究的开始。养老保险体系是随着时代发展而不断得到完善的。我相信，只有政府充分重视养老问题，与社会、个人一齐努力，动员各种社会资源，实现养老责任的政府、社会和个人分担，才能保证老有所养、老有所乐，防止老年人口贫困化趋势，实现和谐社会发展。
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致 谢
本文从拟定题目到定稿，历时数月。而今论文完成打印之时，我思绪万千，心情久久不能平静。无论是在理论学习阶段，还是在论文的选题、资料查询、开题、研究和撰写的每一个环节，无不得到各位老师和同学的悉心指导和帮助。借此机会各位同学和老师表示衷心的感谢！同时，我要特别感谢授课的各位老师，正是由于他们的传道、授业、解惑，让我学到了专业知识，并从他们身上学到了如何求知治学、如何为人处事。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。我愿在未来的学习和研究过程中，以更加丰厚的成果来答谢曾经关心、帮助和支持过我的所有领导、老师、同学、和朋友。学无止境。明天，将是我终身学习另一天的开始！
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