试论人民调解现状及发展方向

试论人民调解现状及发展方向 2010-3-29 9:48 【大 中 小】【我要纠错】

[摘要」 文章从人民调解组织的现状及发展方向出发，重点探索我国人民调解组织结构和发展方向。文章阐述了我国人民调解组织的结构现状，指出了当前我国人民调解组织存在的主要弊端，提出了完善我国人民调解组织的思路和对策建议及发展方向。

「关键词」：历史；现状；作用；不足；完善发展

一：发展历史

孔子说：“礼之用，和为贵。”孟子也主张和谐，他说：“天时不如地利，地利不如人和。”这种讲和谐的价值取向及思维定势，使人们遇到纠纷或争端，自然而然甚至条件反射地寻求调和，这就为调解的运用提供了适宜的气候和土壤。

人民调解制度历来为党和国家所重视，早在1949年，我们党就在继承民间调解优良传统的基础上，将古代自发的民间调解变为有组织、有领导、有章法的人民调解制度，并将之作为我国社会主义法制建设的重要组成部分。新中国成立半个多世纪以来，在各级党委政府的领导下和人民法院的指导下，人民调解工作继承和发扬我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践，不断发展和完善[1]1.1954年政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，使我国的人民调解工作开始走上规范化、法制化的轨道。1982年《宪法》则明确规定了人民调解制度的性质及职权。人民调解制度入宪在人民调解制度发展史上具有里程碑的意思。 《人民调解工作若干规定》已经2002年9月11日司法部部长办公会议通过，现予发布，自2002年11月1日起施行，这使我国人民调解更趋完善。

二人民调解组织现状

人民调解组织是我国调解组织中的主要门类，在调处社会矛盾中的作用日益凸现，被人们称为解决矛盾纠纷的“第一道防线”。根据我国民事诉讼法以及国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》，人民调解委员会的性质是调解民间纠纷的群众性组织。目前，我国已建立了人民调解组织90多万个，拥有人民调解员近800万人[2].根据《中华人民共和国民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》以及《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，目前我国的人民调解委员会主要设立在下列部门或单位组织：（1）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会；（2）乡镇、街道；（3）企业事业单位；（4）行业性组织。其中第（1）项是传统的、基本的、狭义的人民调解组织，第（2）、（3）、（4）是广义的、拓延的人民调解组织。

随着党的十六届四中、六中全会和党的十七大召开，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展壮大。

三：人民调解的作用：

1分担人民法院工作量：

21世纪是个复杂的社会，多样化的社会，各种社会关系交织在一起定会产生纠纷， 据不完全统计，1999年至2007年底的8年间，全国人民调解员调解了各类民间纠纷4000多万件，调解成功率95%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近50万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀25万多件，制止群众性械斗和群体性上访80多万起[3].如果这些纠纷都要法院来处理，那显然我国目前的法院组织体系是不可能处理得过来的，因为这工作量实在是太宏大了，人民调解委员会的出现分担了大量的民事方面的纠纷。

2便民：

人民调解是设在基层的调解机构，它能及时参与公民纠纷的调解，无须当事人专门停下工作。 方便灵活，有助于及早解决纠纷。人民调解组织遍布城乡社区，与老百姓最为接近，处理问题比较方便。当纠纷发生时，他们能够第一时间赶到现场，加上人民调解员与当事人都生活在基层，长期共处，相互知根知底，因而可以采用灵活的生活技巧和方式、通过各种途径调查事实真相，及时化解矛盾。

3经济实惠：

人民调解更有利于维护当事人切身利益。诉讼程序解决纠纷，当事人不仅要花费昂贵的律师费与诉讼费，还要为开庭耗费大量的时间和精力，。而通过人民调解解决纠纷，当事人不仅节省了昂贵的律师费与诉讼费，而且在家门口就可以解决问题，能收到事半功倍的效果，这样既经济又方便，因此，从经济的角度考虑，当事人更愿意接受人民调解。

4缓和矛盾：

民间纠纷不仅大量存在，而且经常发生，如果这些矛盾得不到及时解决，可能会使矛盾加重恶化，甚至会产生新的矛盾，出现矛盾的恶性循环。诉讼遵循不告不理原则，这很容易使矛盾一方或双方当事人（特别是那些不懂诉讼法盲）用自己的方法甚至是暴力来解决矛盾这样的结果就可怕的。而人民调解则可以采取预测预防、主动介入等方式，及早发现矛盾，采取有效措施，使矛盾各方冷静下来，缓和矛盾。即使调解没有成功，没有达成调解协议也可防止矛盾恶化，起到稳定当事人情绪，缓和矛盾的作用。

5宣传法制：

调解员虽出自基层，由基层群众选举产生，但其既被选出说明其相关知识相对其他一般群众是较高的懂法的，加上其在调解工作中所接触的法律知识，使调解员比一般群众法律水平要高。这样调解员在调解工作中自然而然就会将一些法律法规传授给群众，而这种通过实例传授的方法能让群众对此法律法规映象深刻不易忘记。随着人民调解员素质的不断提高，相信宣传法制这个作用定会日益突现。

四、不足

然而，随着经济的不断发展、社会结构转型的加快，新类型的纠纷不断出现，现成的制

度和模式的弊端也日益显现。人民调节也出现了一些问题，粗略有以下几点：

1、结构单一

我国人民调组织是群众性组织，目前它调解的纠纷主要是“民间纠纷”，而近年来我国经济快速发展社会矛盾日益呈现复杂化、多层次化、多样化的趋势，这就要求人民调解也要根据纠纷的层次而采取多样化专业化的手段使人民调解适应群体性、专业性、应急性等矛盾纠纷的迫切需要。如在深圳市福田区沙头街道办事处社会矛盾调解中心驻沙头派出所工作室的警民联调工作实践中，发现因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁财物等治安案件占全部纠纷调解的70%以上，这些都是已经较为激化的矛盾纠纷，其调处稍有不慎、不及时，极其容易转化为群体性械斗或刑事案件，单靠公安机关难以从根本上解决，而人民调解组织的群众性组织的法律性质也抑制了它配合公安机关解决矛盾冲突的效能和效率，因而新时期迫切要求人民组织的法律性质走向多层次化、多样化的道路。

2、法律法规不够完善

目前我国关于人民调解的法律法规数量相当少。权威的仅有：1949年国务颁布的《人民调解组委会组织条例》、1989年国务院发布了《人民调解委员会组织条例》、2002年9月11日司法部部长办公会议通过，现予发布，自2002年11月1日起施行的《人民调解工作若干规定》等几个。这些法律法规有一部分内容早已不适应现在的社会矛盾，有的还会阻碍调节工作的顺利进行。

3、调解人员素质不高

调解员是为老百姓解决矛盾纠纷的。因此，调解员要有一定的基本素质。（1）要爱岗敬业，热情服务。居民中发生的矛盾，能解决的应主动帮助解决，不能一推了之或“捣浆糊”不给解决。（2）要注重法律知识学习，能为居民解答一些简单的法律常识。（3）要办事公正公平，以理服人，不能训斥和压服当事人。（4）要举止文明，不讲粗话、脏话。即使遇到脏话连篇或动手打人的当事人，也要做到骂不还口打不还手。（5）要胸怀宽广气量大，受些委屈和不公正的话语也不要记较。六居民送礼要拒绝，廉洁自律塑形象。作为一名有责任心的调解员，又具备一定基本素质，就能爱岗敬业，热情服务，克服困难，百折不绕为居民解决矛盾，从中不断提高自己的人生价值和法律道德素养。

当前我国人民调解组织的从业人员普遍法律素质不高，很多地方的调解员还是“乡绅长老”。 .《人民调解委员会组织条例》第三条第二款规定：“人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外由群众选举产生，每三年改选一次，可以连选连任。”虽是通选举，但他们都是村民专业水平不高，他们是以个人在群众中的威信处理纠纷，在调解时是以道德习惯为标准，很少以法律、政策为指导。即使当某些道德习惯与法律相抵触时也可能无视法律而使习惯高于法律。有时还会出现违法调解。调解人员素质不高严重阻碍了人民调解组织的机制建设和发展，也给人民调解的积极作用和影响打了折扣。

4调解工作经费无保障

俗话说：“巧妇难为无米之炊”，在市场经济体制下，经费保障是一切工作的基础，而对

调解不收费的人民调解工作来说更是迫切需要。省、市《实施意见》对办公设施的达标、经费保障落实等方面作了详细规定，要求各级政府要把人民调解工作各项经费纳入年度财政预算，但都缺少了对经费落实的督促检查机制。这使《实施意见》如一纸空文。因为经费问题没解决，很多调解机制无法实现其效用，优秀专业人才不愿从事调解工作。经费问题不解决人民调解的各项工作将很难进行。

五、发展方向

针对以上不足，笔者建议可以从以下几个方面加以完善和改进。

1完善法制

完善法制的内容相当广泛，笔者主要从以下四个方面简述。（一）规范调解组织，笔者认为可以从调解组织的分类来加以规制，如可以把调解组织分为“民事的调解组织”、“商事的调解组织”等带有专业性质的分类。使调解组织更细化、更专业化。这样人民调解组织才能适应日益复杂的社会矛盾。（二）规范调解从业人员随着时代的发展，笔者认为可以把人民调解员实行注册制。可以参照我国律师制度。（三）确定人民调解协议的效力，最高人民法院的司法解释将人民调解协议视为当事人双方的合约，这是一大进步，但这没有提及落实及执行问题，这不便调解协议的执行，因为调解协议不是判决不具有强制执行力，如要强制执行还会涉及到诉讼问题，这就影响了人民调解减少诉讼的作用。要使人民调解真正发挥便民、经济的特点，就应该在确定调解协议效力时确定执行程序以保障调解协议的效力也就是赋予调解协议直接的执行力。（四）可考虑制定一部《人民调解法》具体理由如下：（1）、制定人民调解法是提高人民调解工作法律权威性的迫切需要。目前，虽然我国民事诉讼法已将司法调解纳入诉讼程序，并认可了人民调解的合法地位。但是，我国基本法体系在人民调解方面没有建立系统的制度和程序，社会认知力不够，对纠纷当事人也难以拖入人民调解程序，而民事诉讼法对人民调解的规定也太简略，仅规定了人民调解组织的设立和业务指导等内容，非常不完整，因而造成人民调解工作的法律权威性不够，缺乏强有力的法律支撑。（2）制定人民调解法是对各种联动调处机制实现有效整合的迫切需要。党的十六届六中全会强调，要实现人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，然而，由于缺乏人民调解法，造成人民调解与行政处置之间缺乏有力的衔接，影响了社会矛盾的及时、快速调处。（3）、制定人民调解法是促进人民调解工作走向专业化、专职化的迫切需要。目前，我国一些地区的人民调解员是由居民委员会、村民委员会的干部兼任，缺乏专业的人民调解员。由于我国没有制定人民调解法，出现了一个“怪现象”，即各级党委、政府领导高度重视、人民调解的政治地位日益提高但法律地位仍然很低，很多同志产生了不少误解，认为干人民调解工作既不能“发家致富”，又缺乏法律的有效保障和保护，不愿意从事人民调解工作，阻碍了人民调解工作走向专职化的道路。如有一部权威的调解法势必引起各阶层的重视，也能为我国人民调解走向专业化扫去一些障碍。（4）制定人民调解法是营建节约型社会的迫切需要。如前文所述，诉讼和仲裁耗费的时间相对较长、费用较多，难以反映诉求处置的经济性要求。而人民调解不收费，一个案件往往可以在几分种、几个小时、几天内解决，甚至可以随时出现、及时申请、即时解决，大大节约了信访资源和诉讼资源，还可以引导群众理性、合法维权，防止矛盾激化，防止对社会政治、经济造成更大的破坏，是实现社会和谐的“友好型”途径和“绿色通道”，客观上直接体现着节约型社会建设的精神内涵和实质。

2提高调解人员的素质

这可以从两个方面叙述：（1）提高调解人员从业门槛，就是说要想从事调解工作的人员必须经过一定的考核，只有合格者才能从事调解工作，可参照我国律师考试制度或公务员考试制度。考试科目可以涉及这些内容：法律基础、调解学、谈判学、政治学、伦理学、逻辑学、心里学及其他相关学科。要注意的是，关于合格标准和考试内容全国不能统一，尽量按照部门和单位组织设置对应的标准和试题。如农村村民委员会、城市（社区）居民委员会和企事业单位就不能统一用一套试题，应分开命题；农村村委会和乡镇街道的人民调解员的合格标准也应分开。（2）加强对在职调解员的培训，这是目前提高调解员素质最直接、最有效、最可行的方法。我国目前调解员大多还是非专职的，其素质特别是法律素质普遍不高。但这些人却是人民调解员的主体，少了他们我国人民调解组织系统将会无法运行，所以对他们只能加强培训教育。笔者建议可以让司法机关和学校相关专业人员给这些调解员开设相关课程，法院也可以请他们旁听依法公开审判的案件，法院还可以派遣法官担当人民调解指导员，指导调解工作，《民事诉讼法》第十六条规定 人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。这就是说人民法院有义务指导人民调解工作，这样调解人员在指导员的指导下从工作中学习。如果我国大中院校能开设“ 调解学”、人民调解等相关专业，那这将是提高调解人员素质的催化剂。

3落实调解经费

除要求各级政府要把人民调解工作各项经费纳入年度财政预算，并监督落实外，还可以考虑把调解人员的工作报酬纳入财政转移支付的范围，把调解的各项经费列为专项费用，也就是由政府拨出专项资金保证人民调解工作顺利开展。

4仿照ADR改革

ADR即Alternative Dispute Resolution 的缩写，可汉译为“替代性纠纷解决方式”，也可根据其实质意义译为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”，是各种诉讼外纠纷解决方式的总称。它既包括当事人自行达成的和解，也包括各种专门设立的纠纷解决机构的裁决、决定，既包括传统意义上的调解，也包括各类行政机关所作出的裁定。ADR是西方国家推行的，但其模式也适合我国，人民调解组织机制的完善发展可以借签，并结合国情加以国内化

结语

被西方誉为“东方经验”“东方一支花”的人民调解要再创辉煌这就要我们重视人民调解，把它当成构建法治国家的组成部分。科学发展观要求构建以人为本、全面协调的社会主义和谐社会。人民调解组织是促进和谐社会建设的主要力量之一。我们应当加强社会主义法治理念教育和人民调解立法建设，加强人民调解组织建设，加强人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设，不断促进人民调解事业上新台阶，为中国成功举办奥运会，世博会，及其他国际盛会营造平安、稳定、祥和的社会和谐氛围。

关于人民调解的现状、定位及重构思考

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发表日期：2010年7月30日 【编辑录入：lzsfj】

王 华

人民调解作为中国特色的社会矛盾解决机制具有悠久的历史，以“枫桥经验”为代表的人民调解制度在国际上享有“东方经验”的美誉。随着我国改革开放和经济社会的快速发展，社会主义法治的不断完善，人民调解工作的传统模式受到挑战，新时期人民调解工作如何定位、怎样发展创新人民调解工作，是摆在我们面前的重大现实课题，亟待我们认真研究。

一、泸州市人民调解工作现状及存在问题

从泸州市人民调解工作的历史沿革看，从六十年代开始借鉴学习浙江“枫桥经验”，在基层普遍建立人民调解组织，以此为依托积极开展化解矛盾纠纷工作。目前，全市共建立人民调解委员会2479个，其中，村民委员会、社区居委会调解委员会1792个，乡镇街道调解委员会142个，企事业单位调解委员会378个，其他调解委员会167个，全市有人民调解员42564人，形成了一支数量较大的调解工作队伍。人民调解组织在化解矛盾纠纷中发挥着重要作用, 2009年调处矛盾纠纷19844件，调处成功19314件，调解成功率为97%。自2008年2月省高级人民法院、省公安厅、省司法厅联合发布《关于加强人民调解工作建立矛盾纠纷化解机制的试行办法》以来，泸州市围绕三大调解相互配合积极进行了一些有益探索。泸县、龙马潭等区县推行人民调解室进驻法院、公安、劳动、卫生等部门，与司法调解、行政调解相衔接。目前已在公安派出所建立人民调解室64个、交警大队建立人民调解室7个、劳动保障所建立人民调解室22个。特别是龙马潭区于2008年3月聘请3名专职调解员入驻交警三大队人民调解室，至今年6月共受理交通事故赔偿案件615件，调解成功581件，成功率94%，无一起提起诉讼或申请强制执行。

从泸州市人民调解的现状看，其组织体系、工作机制在某些方面虽有突破，但总体上讲，仍然是沿袭计划经济时代构建起来的，传统的人民调解制度已经显现出与现代社会的不相适应性。主要体现在：一是人民调解解决纠纷的作用有所弱化。人民调解作为我国民间调解的延续和发展，曾在纠纷化解机制方面起到了十分重要的作用，但相当一段时期，法治兴国的政策被简约为诉讼至上，在弘扬程序正义理念浪潮中，民间调解纠纷的能力急速下降。人民调解案件与诉讼案件的数量比例在上世纪80年代末为2.9：1，到2009年则变为1.1：1 。两相比较，人民法院受理的民事纠纷案件在大幅上升的同时，人民调解处理的纠纷却呈萎缩态势。二是人民调解队伍建设亟待规范和加强。调委会及其成员的产生基本上没有通过群众选举或推举，其产生程序不符合法律规定。专职人民调解员来源短缺，人民调解工作属公益性

质，是群众自我管理的一种形式，一般没有稳定的收入来源。而在市场经济条件下，吸引就业人员重要因素就是薪酬，因而人民调解工作很难吸引优秀人才加入。从调查的情况看，除调委会成员外，基本上没有聘请专门的调解员就是例证。调解员整体素质不高。2007年以前，具有初中以上文化程度的占43%，目前初中以上文化程度的占91%，但具有专科以上学历的人员仅占8.05%。三是人民调解工作保障不力。人民调解工作的指导力量严重不足，泸州市每个乡镇街道司法所平均不足1名工作人员。按财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》规定：“人民调解工作经费包括司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作经费、人民调解员补贴经费三大部分，并列入同级财政预算”。《四川省人民调解条例》也作了同样规定。但由于有关政策法规对经费保障标准没有作出具体性规定，不具可操作性，经费的多少取决于政府和财政部门领导人对人民调解工作重要性的认识程度和司法行政部门与之协调的力度。据统计，泸州市县级司法行政机关人民调解工作经费全市仅28万元，平均一个区县4万元，最高的10万元，最低的仅1万元。由于经费保障不到位，多数基层人民调解委员会没有工作经费。个案补贴标准过低，有的地方人民调解员办理一起案件，其补贴不到20元。四是传统的工作模式越来越显现其局限性。随着经济社会的快速发展，矛盾纠纷日益呈现出更大的多样性特征，过去比较简单的婚姻、家庭、邻里等纠纷为主的传统矛盾纠纷逐步转向以城市改造、房屋拆迁、劳动纠纷、医患纠纷、合同纠纷、赔偿纠纷等经济利益为主要内容的更为复杂的新型矛盾。面对上述情况，由于人民调解工作并未完全及时转型，带来诸多不适应，主要表现在：（1）化解新型矛盾纠纷的能力不强。大量专业性较强的矛盾纠纷，人民调解组织没有相应的专业人员，靠现有调解人员的知识和能力是难以胜任的。比如医患纠纷，每年仅泸州医学院附属医院就涉及50多件，涉及赔偿金额150多万元，由于涉及医学专业知识，一般的人民调解员无法胜任相应的调解工作。（2）应对新型矛盾纠纷的调解组织建设未能及时跟上。尽管我们为应对新型民事纠纷进行了一些探索，在有的地方、有的行业、有的领域试建了调解组织，但与发生的新型矛盾纠纷数量相比，远远不能满足需要。（3）新型调解组织的指导管理归宿不明。其业务工作由谁指导、工作评估由谁考核、个案补贴由谁发放等等问题需进一步规范统一。五是人民调解与司法调解、行政调解之间的衔接思路不清。究其原因：（1）组织机构繁多。在县区一级，负有调解工作管理职能的机构较多，如维稳办、综治办、群工局、法院等，目前又由综治部门出面搭建了“大调解”协调中心，可谓机构繁多、职能重叠、职责不清。（2）乡镇（街道）一级不具法律意义上的人民调解。乡镇（街道）人民调解委员会与矛盾纠纷排查调处中心是两块牌子一班人马，其人员主要由乡镇干部担任，人民调解组织的群众性、自治性难以体现，因此谈不上严格意义上与司法调解、行政调解的衔接配合。（3）相关部门配合意识不强。尽管出台了不少司法调解、行政调解与人民调解相衔接的意见，但仍各自为阵，配合意识不强，落实不够好。如某县人民调解室进入该县人民法院后，半年时间内仅调解案件6件，法院忙、人民调解闲的局面并未得到真正改变。

人民调解工作之所以出现上述不适应性，根本原因在于少数部门和领导干部认识上出现偏差，思想观念陈旧，突出地表现为“重打击，轻防范，重信访，轻调解”的思维定式仍发挥着强大的贯性作用，社会治安综合治理“打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众”的基本方针在一些地方未得到认真贯彻落实。

二、新时期人民调解工作的定位

我国社会主义市场经济建设已经步入一个新的历史阶段，新时期人民调解工作如何定位，是制约其创新发展的重要问题。笔者认为应着重从以下三个方面来进行思考和把握。

（一）人民调解是新时期维护社会稳定的调节器。当前，我国正处于社会转型期，各种体制、观念和利益冲突引发了社会矛盾纠纷的大量增加。因此，中央作出了我国社会当前及今后一段时期处于“人民内部矛盾凸显期”的判断。由此可以看出，化解矛盾纠纷已成为社会及广大人民群众的迫切需求，是党和政府关注的重点民生内容。人民调解的意义就在于党政领导、群众自治、方法灵活、简便快捷，符合中国的优良传统，符合广大群众的意愿，符合构建和谐社会的价值取向。特别是人民调解组织通过定期的矛盾纠纷排查，把可能酿成纠纷的苗头，化解在萌芽状态，成为维护社会稳定的“第一道防线”。对于党委、政府而言，充分发挥人民调解的作用，在政治上能够避免重大稳定风险，解决群众诉求的成本也相对较小，容易实现双赢。

（二）人民调解是成本效益比较下的价值选择。一是司法机关、行政机关调解资源有限。司法机关、行政机关的人员增长是有限的，增长速度也远远低于各类案件和事件增长的速度。仅从2009年与2008年作比较，泸州市法院法官数量还呈减少之势，而同期民商事案件增加13.7%（2009年泸州两级法院民事案件收案数17905件，2008年15746件，案件数增加13.7%）。近四年来，泸州市基层法院每名民商法官年均承办案件105件（最高的已达167件），扣除节假日，平均每两天办理一起案件，长期处于超负荷状态，不堪重负。面对不断增多的人民内部矛盾，凭现有国家机关的力量，是无法承担化解任务的。与此形成鲜明对比的是民力无穷，只要善用民力，必将取得好的效果。因此，必须树立借力思想，通过各种手段调动社会资源。二是人民调解成本最低，成本效益比最高。相对于司法调解、行政调解，人民调解的成本最低。据调查测算，法院办理一起民商案件平均成本为2521元，所收取的诉讼费远远不能满足办案支出需要。以某区法院为例，2009年受理民商事案件1873件，收取诉讼费290.95万元，实际支出820.81万元，缺口达529.86万元。由此可以得出这样的结论：法院多受理一起案件将会增加财政支出2000多元。行政调解处理一起纠纷最低需支出200元，高的可能达数万元。经济上的成本尚可计算，牵涉各级领导的精力和政治上的影响却难以估量。而人民调解对群众不收费，支出成本最低，按三次调解测算仅达100元左右。

（三）人民调解是我国多元化纠纷解决机制中具有基础性地位的调解手段。就化解矛盾的社会组织系统而言，人民调解组织层级最低，预防和化解矛盾纠纷最为及时，修复社会关系的成本最为低廉，在其与行政调解、司法调解共同构建的“大调解”工作体系中发挥着基础性的作用，所具有的作用是其他手段不能替代的。短期内强化司法、行政调解卓有成效，但从长远来看，如不坚持发展壮大人民调解，将会导致党委、政府、司法机关直接面对、直接处理大量人民内部矛盾，陷入直接控制社会模式的怪圈，到最后形成“打不胜打、防不胜防”的局面。必须采用间接控制社会的模式，发展壮大人民调解组织，通过充分发挥其作用来化解社会矛盾，从而在党委、政府与社会矛盾之间构筑起一道防火墙，起到缓冲作用。这是我们的必然选择。从泸州市的人民调解情况看，2008年、2009年调解纠纷数量分别是全市法院系统同期审理民商事案件的 1.26 倍、1.11倍。由此可凸显人民调解在多元化纠纷解决机制中的基础性地位。伴随经济社会的快速发展，各种矛盾纠纷还会不断增加，展望未来人民调解大有可为。

三、关于人民调解的重构

针对目前的人民调解工作模式是在计划经济时代形成和其不适应当前形势的情况，“大调解”背景下的人民调解要创新发展，必须重新理清思路，在人民调解的理念、法律效力、调解员

队伍、保障机制等方面进行重构。

（一）理念重构

1、关于人民调解的法理基础再认识

在依法治国的背景下，人民调解协议的法律效力成为影响人民调解工作权威性的重要因素。我国《民事诉讼法》规定，“人民调解委员会依据法律规定，根据自愿原则进行调解，当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的可以向人民法院起诉”，按一般群众的理解就是“调解不算数”， 因而人民调解的权威性不够，影响了群众走调解之路解决纠纷的积极性，人民调解的非约束力成为阻碍其发展的障碍。2002年9月，最高人民法院和司法部分别颁行了《关于受理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》，这两个规定对调解协议的效力作了重新界定，即“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质”。这种调整对人民调解工作的开展有积极意义，但人民调解过程却成了制造民事合同的过程。将人民调解制度改革的理论基础建立在民商事合同基础上值得商榷。所以，“民事合同性质”仍没有解决人民调解当前所面临的有效性问题，其结果仍然导致大量民商事纠纷继续涌进法院。

基于此，我们认为首先应从人民调解协议的法理上去进行重建，厘清存在的问题，找准突破口。人民调解制度是建立在私权自治和私法自治的基础上的，体现了对当事人权利的尊重，尤其是对当事人意思自治权的尊重。双方当事人自愿合意是其本质特征。正因如此，历来认为人民调解协议在本质上是一种契约，但不是一般的民事契约，而是一种兼具实体与程序处分的契约，是当事人通过人民调解程序之后达成的契约。当事人将纠纷提交调解组织解决就意味着当事人选择了一种纠纷解决方式，自愿达成调解协议，则意味着当事人选择了以此协议来确定实体权利义务。所以，人民调解协议本身既是当事人对实体权利义务的处分，也是对程序选择权的处分。国际上通行的仲裁协议制度正是建立在这种选择权行使的基础上的，但是仲裁具有法律约束力，其权威性远超人民调解，仲裁庭是事实上的“商业法庭”。法律制度都是人类社会创设的。鉴于人民调解与仲裁的理论基础一致的情况，我们理当认为可以比照仲裁制度，通过立法明确规定人民调解的法律约束力，以此提升人民调解的权威性，将人民调解构建成为仅次于法院系统的解决矛盾纠纷的重要机制。

2、关于人民调解模式的发展理念

传统的人民调解受制于调解领域的狭窄性，调解对象主要集中于邻里、婚姻、家庭等矛盾引发的纠纷。随着社会的转型，新的社会问题、社会矛盾层出不穷，如物业纠纷、征地拆迁、安置补偿、企业改制等越来越成为影响社会稳定的新因素。因此，调解不能仅仅局限于“熟人”之间、单位内部，而应着眼于矛盾，哪里有民间（事）矛盾纠纷，调解的触角就应伸向哪里，及时把矛盾纠纷化解在基层，消灭在萌芽状态，实现化解社会冲突的目的。当前的人民调解工作应着力向规范化、职业化、市场化、社会化发展，重塑人民调解工作模式。所谓规范化是指贯穿调解过程的程序化、法制化，确保公开、公正和有章可循、有法可依；所谓职业化是指调解人员的专职化，并以从事人民调解工作作为谋取生存，获得报酬的手段；所谓市场化是指按照等价有偿原则，由政府出钱购买服务的形式，支付报酬，化解矛盾；所谓社会化是指政府要树立现代公共管理的理念，不再走在调处矛盾的第一线，而是采取经济、

行政等各种手段，积极扶持，资助人民调解工作，推动专业人民调解室和职业调解员的发展，使社会组织成为人民调解的工作主体。

（二）效力重构

鉴于人民调解组织的民间性，人民调解协议不可能具有与人民法院判决同等的法律效力。国外替代性纠纷解决机制多是依附司法权来行使职能。故借助于法院的民事审理赋予人民调解协议法律效力，应是确认人民调解协议效力的必由之路。

依此思路，可从立法上考虑构建人民调解协议确认审查制度。其含义是指当事人在人民调解机构达成调解协议并制作了书面调解协议后，有权就该调解协议请求法院确认其效力，并由法院赋予其强制执行力（这在基层法院司法实践中已有体现，有些地方采取调解书的形式来确认人民调解的效力）。法院应审查该调解协议是否有违反自愿原则或法律禁止性规定等情形，对没有违法情形的，依法裁定确认其法律效力，并赋予其强制执行效力;对具有违法情形的，裁定确认其无效。人民调解协议一旦被法院确认具有法律效力，则意味着调解协议既具有强制执行的效力，也具有最终解决纠纷的效力，对同一纠纷当事人不得再向法院提起诉讼。对此问题，最高人民法院于2009年7月24日出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，专门对司法确认程序进行了规范和完善。但是，该意见仍将人民调解协议视为合同性质，没有从根本上解决好人民调解协议的效力问题。我们认为宜从立法上考虑，制定我国《人民调解法》，进一步增强人民调解协议的法律效力，提升人民调解的地位和公信力。

（三）衔接机制重构

在构建的大调解工作格局中，不少地方都出台了人民调解与司法调解对接的指导性意见。当事人既可选择人民调解，也可选择司法调解。司法调解可在诉前进行，也可在诉讼中进行。当事人的选择途径增多，但也带来选择之累。更重要的是人民调解与司法调解的衔接并不是很严密，有些环节上还显现出重复劳动和浪费资源之嫌。比如诉前调解，完全可以由人民调解来替代；有些身份关系案件，通过调解比硬判能更好地得到处理和修复人际关系，故可考虑先进行强制调解。我国台湾地区对此就有“对于法律规定之特定纠纷除非有例外情形，在起诉前应由法院先行调解”的规定。由此借鉴可考虑取消法院的诉前调解制度，构建一个以人民调解与法院审判相衔接的调审分离制度，将人民调解作为民事案件的前置程序。具体而言，就是建立民事案件自愿调解与强制调解相结合的制度，对于一些适宜调解的案件如家庭纠纷、相邻权纠纷等可规定当事人在向法院起诉前应首先到人民调解室接受调解。其好处是既可以节约司法资源，解决法院诉讼爆炸的难题，又给当事人提供了一次诉讼外解决纠纷的机会。

（四）调解队伍重构

如前所述，现行人民调解队伍建设严重滞后于经济社会的发展，迫切需要取得突破性进展。一是在人员队伍来源上要有新的突破。除继续依托基层干部外，可根据不同的矛盾纠纷，广泛吸纳律师、基层法律工作者、法学教育工作者、青年大学生志愿者以及退休老干部、老教师、老工人、老专家等方面的人员加入人民调解队伍，采用颁发聘书、动态管理的方式，动员有识之士参与这项公益性的社会活动。二是在组织形式上要有新突破。除继续保有以行政

村（居）委会设置的调解组织外，根据实际需要，灵活设置专业调委会，如医疗纠纷调委会、房产纠纷调委会、消费纠纷调委会、物权纠纷调委会等。同时设立人民调解员协会，实行行政指导和行业管理相结合机制。三是在调解人员素质上取得新突破。对各级各类调解组织选聘的调解员，采取多种形式进行调解业务培训，提高专业化水平和调解技能。建立调解业务理论与实践研究阵地，包括信息、简报、网络等，适时印发各种学习辅导材料，为调解员的政策法规学习提供各种条件。

（五）保障机制重构

应从以下三方面加强保障机制建设：一是加强人民调解指导力量建设。强化司法行政队伍建设，向一些先进地区学习，确保每个乡镇街道司法所至少配备3名司法工作人员；提高司法所长职级待遇，吸纳一批优秀人才，通过建设一支高素质的司法助理员队伍来推动人民调解工作的开展。要按照不同类型、不同层次人民调解委员会工作范围的特点和要求，研究和明确各类人民调解员必须具备的文化程度、专业水平，逐步向资格准入制度方向发展。二是建立完善人民调解工作经费保障机制。可按所在地人口数量依一定比例计算保障标准，或以市州为单位，依据其经济社会发展情况和业务量，分类确定保障标准。以区县为单位统一和提高人民调解员的个案补贴标准。三是建立激励机制。加大对人民调解工作的表彰奖励力度。按照《四川省人民调解条例》之规定，各级政府应对人民调解工作成绩突出的单位和个人进行表彰奖励，省一级可每四年表彰奖励一次，市（州）一级每两年一次，区县每年一次，以增强人民调解的影响力。建立对大调解工作的目标考核制度。应将司法调解、行政调解与人民调解的衔接落实纳入党委、政府的目标考核，进一步增强各级各部门的意识，切实落实好各项工作措施。具体分类可以将其列入社会治安综合治理目标考核指标之中。以此为导向，推动司法机关、行政机关加大对下级的指导、与平级的合作，形成以上下左右相衔接的大调解工作格局。

对我区基层人民调解的现状分析和思考

发布日期：10/1/2007 文章来源:定海区司法局 陶慧芳 浏览次数:1681

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人民调解是一项具有中国特色，为我国宪法确认的法律制度，一直被国外誉为“东方之花”。半个多世纪以来，它以自愿协商性、过程相对保密性、程序简易性和成本低廉性而深受人民群众的欢迎，在调处矛盾纠纷，维护社会稳定，促进经济发展等方面发挥着独特的作用。当前，我国正处在重要战略机遇期和“黄金发展期”，同时又处在人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期。正确应对这些矛盾和问题，妥善协调各方面的利益关系，正确处理各种社会矛盾，大力促进社会主义和谐社会建设，是当前党和国家工作大局的重要方面。新时期人民调解工作如何适应改革发展大局的需要，如何按照科学发展观的要求实现全面协调、可持续发展，如何进一步发挥“第一道防线”的作用，为创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境作出新的贡献，这些都亟待我们去深入思考和仔细探究。本文就我区人民调解的现状及对策谈点粗浅看法。 一、我区人民调解工作的现状 （一）组织、制度建设方面

1、人民调解组织建设进一步规范

一是抓住村级班子摸底和社区撤并等时机，进一步巩固村（社区）人民调解组织；二是抓住乡镇政府机构改革契机，争取党委、政府支持，解决司法所的立户列编问题，使司法所的设立有了政策依据,并进一步强化了司法所指导人民调解工作的地位与职责；三是针对新形势下人民调解工作的特点．积极在经济开发区、专业市场、工业园区、规模种养殖等新的经济区域和个私企业等新的经济组织中建立健全调解组织网络，进一步完善乡、村、船三级海上调解网络。健全纠纷防范、调处和信息反馈管理工作制度。积极预防和化解渔事、海事纠纷。建立健全了乡镇（街道）调委会、村（社区）调委会、企业事业调委会、区域性（行业性）调委会四类调解组织形式。2004与区法院联合发文，建立了乡镇（街道）人民调解委员会指导员队伍，进一步明确和规范全区人民调解组织的设立、人员、调解程序和工作制度。2005年解放街道人民调解委员会被司法部评为“全国模范人民调解委员会”。2005年全区渔农村新型社区全部建立了人民调解委员会，确保了人民调解工作与新型社区建设同步推进。为适应新形势下人民调解工作的需要，努力构建“大调解”、“大服务”的工作格局，率先在全区司法行政系统开展人民调解委员会与公安派出所联动联调机制，实现了人民调解与公安行政调解优势互补，强化了职能，提高了效率。同时积极推行选举与聘任相结合的制度，优化调解队伍，把坚持原则、 办事公道、联系群众、热心调解工作并具有一定法律水平和文化、业务水平的人员吸收到调解队伍来。及时吸收一些热心公益事业、 品行良好、具有专业知识的人士，建立起一支专职调解员与志愿者相结合的人民调解员队伍。调解队伍的整体素质得到了明显提高，改变了过去调解员年龄偏大、文化水平偏低的状况。在建立健全调解网络的同时，我们积极加大调委会的规范化、制度化建设,达到五有(有调委会标识牌、有固定调解室、有调委会印章、有调节记录簿、有统计台帐)，四落实(组织、制度、工作、报酬)；按照两个《若干规定的要求》制定了调解程序，坚持公开、公平、公正。采用上墙公布和书面告知的形式，把当事人的权利义务、人民调解委员会的性质、调解协议的效力等告知当事人。切实保障人民调解的民间性、自愿性。制定了纠纷登记制度、统计制度、档案制度、 回访制度、纠纷排查等制度，增强规范性，避免随意性，实行调解场所、调解文书、调解簿册、调解程序的“四统一”。

针对时下社会矛盾纠纷呈现出的新特点、新趋势，我区各级司法行政机关和基层人民调解组织在党委、政府的领导和人民法院的指导下，做了大量深入细致、卓有成效的工作，工作范围不断拓宽，制度体系基本成型，人民调解功能作用日益突显。全区以司法局为龙头、以乡镇（街道）调委会为骨干、以社区（村）为基础，上下联动、优势互补的调解网络进一步完善。

2、人民调解员素质进一步提高

为进一步加大对基层人民调解员的培训力度，我们采取多种形式和方法对人民调解员进行了培训。一是集中培训，即由区局对各调委会主任等重点对象进行集中培训；各乡镇、街道对辖区内的调解员进行集中培训；组织乡镇（街道）调委会主任参加市司法局组织的集中培训等。二是法官授课。即区局邀请区人民法院法官，利用集中上课的机会为调解员授课。各乡镇（街道）也结合自身实际，请法官单独授课或者在其他培训方式中邀请法官授课。三是以会代训。即各乡镇、街道每年分别组织调解干部不少于四次例会，分析本辖区的社会动态，交流经验，采取以会代训的方式进行培训。四是调解协议书评比。即按照新近出台的相关司法解释，对各调解委员会提交参评的调解协议书进行分析、点评，评选出优秀调解协议书，供大家借鉴。区局还通过经常性的下基层，对人民调解工作进行指导。2006 年5月区局联合区法院深入全区各乡镇街道为全区1100余名人民调解员和治保主任进行业务培训，进一步提高了人民调解员的业务能力和调解水平。

目前全区共建立各类人民调解组织2３０个，其中乡镇(街道)人民调解委员会15个，共有调解人员１１１７多名。与此同时，人民调解业务建设也得到了同步发展。全区近四年共调处各类矛盾纠纷案件4600多起，调解率达100％，成功率达95%以上。有力地维护了社会稳定与政治安定，促进了全区经济健康快速发展。在取得成绩的同时，我区人民调解工作也存在不少困难和问题：

（１）经费缺乏。做好新时期人民调解工作，需要一定的经费保障。人民调解在工作开展, 改善办公场所和办公设备条件、业务培训、业务用书等方面都需要经费, 而财政用于人民调解工作经费预算数量比较少。同时调解干部的报酬偏低，影响了人民调解工作的全面平衡发展。因此为了充分调动调解人员积极性，稳定基层调解队伍，确保人民调解工作健康、稳定开展，要建立人民调解工作经费保障机制，要解决调解人员的人生安全、养老保险等后顾之忧，有利于调解人员全身心投入工作。

（２）人员素质亟待提高。人民调解员作为人民调解工作的主体，在日常工作中预防和处理了大量的群体性纠纷和社会热点矛盾，2002年中办发[2002]23号文件和最高人民法院的司法解释以及部颁布规章，对人民调解员的素质提出了新的、更高的要求。新时期人民内部矛盾多样性、复杂性、群体性等特点，客观上要求调解人员必须具有良好的身体素质、文化素质、法律素质与调解工作业务素质，否则，调解工作效果难以得到保证，调解工作潜能难以充分发挥。但目前人民调解员的文化程度、法律政策水平和调解工作技能还难以适应新形势下人民调解工作的需要。文化水平初中以下的占了近56%，大专以上学历比例很低且很少是法律专业，人员结构老化，仅凭老经验、老方法去调处纠纷。绝大部分调解员仍然沿袭旧的模式，遵循儒家“和为贵、礼为贤”的理念，纠纷发生后，劝说双方当事人大事化小，小事化了，以和为贵，折中处理。对于新形势下人民调解工作没有与时俱进，缺乏开拓创新。调解主任名不符实。《人民调解委员会组织条例》规定，调委会设主任一名，必要时可设副主任。《人民调解工作若干规定》规定，人民调解委员会由委员三人以上组成。法律规定表明调解主任是一个由三人以上组成的调解委员会的负责人，专司人民调解工作，而实际中大相径庭。调解主任专职的少，绝大部分都是兼任，我区调解主任大都有司法所长、治保主任、村长和妇女主任等兼职，可谓一肩挑数担，工作任务十分繁重，严重超负荷。

（３）调解程序不规范。在人民调解的实践中，调解存在很大的随意性。调解员常常在田

间地头、家中闲聊、酒席宴上进行劝解说服，双方没有异议就结案，没有按照调解的程序进行，更缺少取证环节和调解记录，虽然有时候进行了记录，大多是在随身的笔记本上、零碎的纸片上作了粗略、大概的记录，没有制作规范的调解协议书，双方当事人没有签字。随着社会矛盾的不断复杂化，这种方法存在很大的弊病，形成口说无凭的局面，特别是当一方反悔后，就很难有说服力，达不到调解的效果。在2006年的台帐检查中发现部分乡镇街道人民调解委员会在民间纠纷调解中重实体轻程序，重结果轻形式，忽视案卷制作，归档立卷不规范。主要表现为：人民调解委员会工作记录簿表式不规范，无目录；案卷中缺少申请书，受理表，或无调解笔录、调查笔录；笔录中缺少调解员签名或只有一个调解员签名；简易纠纷与普通程序调解的案件混淆。

二、对当前我区主要社会矛盾纠纷的简要分析 （一）当前矛盾表现

当前，我区经济发展的总体形势是好的，社会稳定，人民安居乐业。随着改革开放的深入和海洋经济的发展，我区社会组织形式、就业结构发生变革，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样，各种利益冲突和磨擦不断出现，出现大量新情况、新问题，主要表现在：一是民间主要矛盾纠纷发生新变化，呈多样化、复杂化趋势。矛盾纠纷的内容由涉及到人身利益、财产权益方面的婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单形式纠纷变成开发建设，拆迁征地，环境污染等原因引起的矛盾纠纷和不安定因素；矛盾纠纷的表现形式由当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向群众与集体、与经济组织、与管理部门甚至是与政府之间的矛盾纠纷等。如村级换届选举纠纷，失地农民要求补偿纠纷等。二是各类矛盾纠纷呈上升趋势。损害纠纷继续呈高发态势，热点主要是交通事故赔偿和工伤事故纠纷及与重点工程有关的矛盾。一些企业为降低成本，雇佣缺乏生产经验又无安全意识的民工从事生产，因违章作业造成的工伤事故时有发生。近年来虽然政府加大对交通道路基础设施的投入，但汽车发展过速，加上部分道路人车混行，有些市民交通安全意识低下，不遵守交通秩序和规则，交通事故频频发生。三是纠纷参与人数呈现规模化倾向。一些地方群体性纠纷参与人数动辄数十人，甚至上百人，而且组织化倾向比较明显，甚至有的群体性纠纷事件背后有组织者操纵指使，事前和事中都有较为严密的组织领导和周密的行动计划。因重点工程开展和工业环境污染引起利益纠纷的大都涉及面广。如舟山发电厂二期工程就牵涉全村200户600多村民，当地群众认为一期工程已造成该村自然生态破坏，房屋震动环境污染，要求给与拆迁或合理补偿，否则就要集体上访。这些矛盾纠纷关系错综复杂，又比较容易激化，解决起来难度很大，十分棘手，如何有效地解决好这些矛盾，对人民调解工作造成了很大的冲击，提出了新的更高的要求。四是法制建设滞后于经济社会的发展变化导致了新型矛盾。近年来，我国的经济社会发展已进入一个全新的时期，特别是我国加入WTO后，一些法律法规已在较大程度上不能适应经济社会形势变化需要，部分法律法规所保障的公民权益与社会实践需要维护的公民权益存在不对称性和不合理性，在法律无明文规定、无法调整的情况下，如何利用社会主义法制精神、社会主义道德标准和社会主义市场经济规则来调解新型矛盾纠纷，是当前我区人民调解工作的一个重大考验。

（二）当前矛盾纠纷的几个特点 1、从纠纷的主体上看，呈多元化的趋势。从近几年我区大量纠纷的表现形式上看，当前纠纷的主体已不再只是过去单纯的婚姻家庭、邻里之间的一般性纠纷，还突出表现为公民与法人或其他经济组织、干部与群众之间的纠纷，呈多元并存的局面。主体的多元化使以往对矛盾纠纷的界定和人民调解组织的工作范围、工作内容、工作标准、工作要求都发生了较大变化，调处的复杂程度增大。

2、从纠纷渊源上看，起因比较复杂。有历史的、政策的、利益的等方面原因，也有解决处理方法不当的原因；即有群众合理要求的一面，也有群众对党和国家政策不甚了解的一面；也有部分群众要求和期望值过高，只看眼前利益，不能顾全大局的一面；既有传统文化积淀

与现代文明、社会公德冲突的一面，也有传统观念与市场经济、民主政治进程不相适应的一面。这些原因交织在一起，形成了当前矛盾纠纷的复杂性，也决定了在体制转轨、社会转型时期，各类纠纷必然呈现多发频发的态势。

3、从纠纷的解决方式上看，调处的难度增大。由于当前纠纷成因复杂，涉及当事人多，涉及的行业部门多，一个具体问题往往靠一个部门、一个单位、一个组织难以解决，在目前的体制情况下，部门、单位之间难以形成合力；另外，人民调解组织又是一个群众性的自治组织，调解的权限、调解的方式、手段、调解的效力都很有限，虽然各级调委会、调解员们千方百计地进行预防、排查、调处，但仍不能从根本上遏制矛盾纠纷上升的势头。如盐仓工业园区运作以来，附近几家企业缺乏环保意识，将工业污水排放在河道中，影响了村民日常生活。虽经协调，企业却无明确答复。 三、对当前人民调解工作的思考 中共十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题。正确认识和把握新形势下人民内部矛盾产生的特点和规律，建立健全社会矛盾纠纷调处机制，形成正确处理人民内部矛盾的有效机制，是构建社会主义和谐社会必须研究和解决的具有全局性、前瞻性、战略性的重大课题。正确处理各种社会矛盾，大力促进社会主义和谐社会建设成为人民调解的首要任务。

做好新时期人民调解工作，要站在“三个代表”重要思想的高度，在党委政府的坚强领导和上级主管部门的直接指导下，紧紧围绕党委、政府的中心工作，与时俱进，开拓创新，努力推进人民调解工作的改革和发展，切实为维护广大人民的根本利益，维护社会和谐和经济发展提供强有力的保障，营造一个和谐稳定的社会环境。 （一）加速立法进程

半个世纪来,人民调解在化解社会矛盾、解决纠纷、促进和谐社会构建，发挥了其他方式所无法替代的作用。这种解决矛盾纠纷的方式与我国特定的文化背景相吻合，因其具有诸多优势而被国际司法界称之为“东方经验”。如果没有人民调解这一化解矛盾纠纷的 “第一道防线”，大量的社会矛盾纠纷在激化后转为刑事案件或群体事件，难以想象司法机关和各级政府将面临怎样的压力。

新中国成立不久,我们党和政府就提倡建立人民调节组织，开展人民调解工作，为了加强人民调解委员会的建设，及时调解民间纠纷，增进人民团结，维护社会安定，以利于社会主义现代化建社,1989年5月5日国务院第十次常务会议通过了《人民调解委员会组织条例》,并于1989年6月17起施行, 为了规范人民调解工作，完善人民调解组织，提高人民调解质量，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规的规定，结合人民调解工作实际，2002年9月26日，司法部制定了了《人民调解工作若干规定》。最高人民法院也出台了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。作为中国和谐社会建设的一项重要内容，健全人民调解制度、完善社会矛盾纠纷调处机制，不久前已被写入中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要。但是我国的经济社会发展已进入一个全新的时期，特别是我国加入WTO后，一些法律法规已在较大程度上不能适应经济社会形势变化需要，部分法律法规所保障的公民权益与社会实践需要维护的公民权益存在不对称性和不合理性，法制建设滞后于经济社会的发展变化导致了新型矛盾。在法律无明文规定、无法调整的情况下，如何利用社会主义法制精神、社会主义道德标准和社会主义市场经济规则来调解新型矛盾纠纷，都对人民调解工作提出新课题。

因此加快立法进程,尽快出台人民调解法, 建立社会纠纷解决的长效机制，将这一过去单纯

的维护稳定的手段明确为一种法定的纠纷解决制度，使人民调解有法可依有据可循破在眉睫。

（二）提高认识，充分发挥人民调解工作的职能作用

广大调解干部一定要认真学习党的16届六中全会构建和谐社会的重大决定，充分认识党中央、国务院加强新时期人民调解工作的重要意义，充分认识加强新时期人民调解工作的重要性与紧迫性，充分认识肩负的加强人民调解工作的使命与责任，居安思危，积极主动地正视矛盾，

充分发挥人民调解预防纠纷、防止矛盾激化的功能，最大限度地减少不合谐因素，努力防止“民转刑”案件的发生。 1、重在预防，把握主动权

人民调解作为“防”的一手，要充分发挥出特有的作用，一方面及时化解民间纠纷，努力将可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度，特别是要妥善调处好有可能引发群体性事件的矛盾纠纷，努力防止因矛盾纠纷化解不力而转化为刑事案件和其他恶性案件。另一方面，要把出发点和落脚点放在预防矛盾纠纷的发生上，以人为本，抓好源头预防，把纠纷化解在萌芽状态。首先要充分认识防的重要性。人民调解工作的调与防，是辩证统一的。预防第一位的，防重于调，防的工作做好了，调的工作就可以免除，至少可以减轻和缓解。其次，认识纠纷的突发性。客观事物是复杂的，有些纠纷的发生和发展，是突然发生的，如不及时预防，则会迅速恶化。所以，要认识纠纷的突发性，要采取切实可行的措施，加强对突发纠纷的预防。2005年，我区城东街道在村级换届选举中预先做好了选举法宣传工作，但还是突发了烧毁选票箱的事件，由于调解干部采取果断措施，保证了选举工作顺利进行。再次，认识预防的艰巨性和长期性。预防纠纷的发生和激化，是由多方面因素决定的。所以，必须充分认识预防艰巨性，深入调研，措施得力，才能做好各项预防工作。民间纠纷会反复，会受各种不利因素的影响，会使已经解决或者缓和的纠纷，又重新出现甚至趋向紧张。因此，预防工作是长期的，必须充分估计，坚持不懈。实践证明，调解工作不可能一劳永逸。

2、要防患于未然，重视苗头预警，强化苗头控制，人民调解委员会要不定期开展矛盾排查活动，及时掌握纠纷苗头，对矛盾纠纷的重点人、重点户、重点单位责任到人，对群众集体上访、越级上访、重复上访要集中开展专项治理，就地化解，做到“小纠纷不出组，大纠纷不出村，疑难纠纷不出镇，矛盾不上交，纠纷不积压”。大陆连岛工程是我市有史以来最大、涉及面最广的重点工程，给附近群众带来一些纠纷，由于当地党委政府开展以“综治进大桥建设”为载体的全社会预防矛盾纠纷工作，金塘镇人民调解员及时介入，全力化解，未发生一起因土地征用、拆迁安置引发的不稳定因素，保证了大桥工程建设的顺利推进。

3、要充分调动人民调解员工作积极性，及时发现矛盾纠纷的潜在因素，科学地把握民间纠纷产生的规律，不断总结经验，建立因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防机制，掌握工作的主动权。要发挥人民调解工作网络优势，逐步建立民情民意分析制度，重大疑难纠纷报告制度、定期排查和专项治理制度、矛盾纠纷移送制度、纠纷调解督办等制度，掌握全面客观的纠纷信息，为党委、政府正确决策提供准确依据，使人民调解工作真正成为维护社会稳定的“第一道防线”。广大调解干部要积极献言献策，协助党委政府在制定和出台招商引资、项目开发等政策、措施时坚持科学的发展观，顾及群众利益，把科学、民主决策作为预防矛盾纠纷的第一道要素；在实施“暖人心、促发展”工程中配合政府工作，最大程度地让广大渔农民群众共享开发建设成果，努力从源头上减少矛盾纠纷。 3、创新工作机制，规范调解程序 （一）开拓创新，拓展调解领域

为更好地发挥司法调解在构建社会主义和谐社会中的积极作用，必须更新调解观念，不断改进调解方法，创新调解机制。

要切实做好新时期的人民调解工作，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，努力实践“三个代表”重要思想，认真贯彻“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的工作方针，与时俱进。我区在建立、健全乡镇（街道）调委会。村（居）调委会、调解小组、调解信息员多级调解网络的人民调解工作机制，在巩固和发展原有的海上调解船、船头调解员、信息员的同时，要不断探索人民调解工作的新路。要建立专职调解员队伍,公开选聘、招考，即在每个社区范围内进行公开选聘，将本辖区内退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的干部、教师等人员选聘为调解员。2005 年我区城东街道在调解中心和调委会建设中就走出了一条新路子。在公安部门的高度重视和大力支持下，从城区的实际出发，设立了调解室，聘用了专职调解员，实现了人民调解与公安有效接轨的新突破，建立了调委会与公安派出所联动联调机制，形成了齐抓共管的“大调解”工作格局，实现了优势互补，整合了力量，强化了职能，提高了效率，并在全区推广，促进了我区人民调解工作的健康发展。针对建筑施工纠纷增多，城东街道还在调处建筑施工相邻纠纷中采取押金担保的有效办法，事先作好证据保全，由房产商预先交纳押金，打消了群众顾虑，避免了阻挠施工的流血事件，值得借鉴。 （二）规范调解程序,提高调解水平

规范调解程序,增强调解工作的严密性，是提高化解矛盾纠纷能力的保障。要结合新时期人民调解调解工作的实际，进一步规范调解的工作方式、工作程序和工作纪律，增强调解程序的公正性，提高调解工作的水平和公信力。一是规范制度,进一步完善学习、定期排查、重大纠纷讨论、回访等工作制度，建立健全纠纷排查调解网络，以基层调解为依托,把信息触角延伸到各个角落;加强信息研判,认真分析当前民间纠纷发生的特点、规律和趋势，及时掌握、了解本辖区矛盾纠纷的状况，做到心中有数，进一步增强对民间纠纷发生的预测能力。二是规范调解。严格按照调解程序进行调解，受理纠纷时，要做好纠纷登记。进行调查时一定要公正，取证一定要合法、客观、真实，充分掌握材料，弄清纠纷情况，判明纠纷性质和是非曲直。调解时要遵循自愿平等原则。自愿是调解的灵魂，是程序公正和实体公正的核心。在自愿基础上要注意调解的方式和方法，选择和确定调解方式要因地制宜、因时制宜、因案制宜、因人制宜，灵活多样。要提高调解技巧，讲究调解艺术，要充分体现调解方式的灵活性，从维护人民群众切身利益的角度出发，寻找利益平衡点，寻找最佳解决方案，为缓解、调处矛盾创造一个良好的气氛。人民调解还要遵循依法原则，坚持以事实为依据，以法律为准绳，析理说法、依法服人、兼顾公平、合情合理，促使当事人双方自愿达成调解协议。只有对当事人动之以情，晓之以理，明之以法，才能彻底把当事人的思想工作做通、做透，彻底消弭矛盾。三是规范调解文书。调解文书是依法、公平、公正调解的证据，合法的调解协议书是得到司法保护的基础。要按照要求，认真填写人民调解工作文书，真实、客观地做好人民调解工作中的各种文书纪录，依法制作规范的人民调解协议书，双方当事人必须签字，保证人民调解协议书从内容到形式、从过程到结果都合法、合理。

构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业的总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务,人民调解工作要以此为契机,不断发展，充分发挥其双赢、灵活、便民、无偿的优势，在保障人民的合法权益、维护社会稳定、促进经济发展、构建和谐社会的进程中做出重大贡献。

栖霞区八卦洲街道人民调解工作现状与思考

[发布日期： 2010-06-24 ] 本文已被浏览过 190 次

栖霞区司法局

近年来，八卦洲街道村、居两级人民调解组织充分发挥自身优势，主动工作，把大量的矛盾纠纷化解在基层，处理在萌芽状态，为构建和谐社会发挥了巨大作用。随着经济社会转型期的深刻变化，社会矛盾纠纷不断凸显,街道人民调解工作面临不断变化的新情况，新问题，也给基础工作提出了诸多思考。笔者通过近3年的调研实践活动，提出街道人民调解工作的几点思考。

一、街村两级民调工作现状 人民调解作为基层维稳的“第一道防线”对于全街的政治社会稳定起着至关重要的作用。我街道人民调解组织共有15个，其中村居基层民调组织13个，街道人民调解组织1个，劳动争议仲裁调解组织1个。08年全街两级民调共受理调解各类纠纷64起，其中，公调对接5起，访调对接3起，诉调对接1起；09年1至10月共调处各类纠纷162起，其中，公调对接3起，访调对接4起，相比去年，在土地纠纷、农林植补方面的矛盾量急剧加大，矛盾化解周期延长，民调工作量剧增。尽管辖区内矛盾纠纷现状严峻，但司法所各年调处率仍保持100%，调处成功率均在98.2%以上。多年来，无“民转刑”案件发生，取得良好的社会效果，有力的保障了辖区社会和谐稳定。

二、调研工作中发现的困难 1、少数基层领导对人民调解工作的重要性认识不足。一是少数领导认为人民调解是“软组织”，可有可无，人民调解工作难以摆上村居“两委”工作的重要议事日程，制约了人民调解工作的发展；二是少数领导思维僵化，解决矛盾纠纷缺乏手段和信心。往往认为调解工作起不了大作用，而且费时间费精力，不如拿钱买平安更实效；三是认为人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，能不能发挥作用，取决于基层组织的自觉性和积极性，基层政府缺乏有力的引导和指导；四是人民调解的宣传力度不足，全社会普遍关心、认可、支持人民调解工作的氛围相对缺乏，人民调解的作用与社会大众的认知程度相差悬殊。一些群众认为调解没有强制力，导致出现矛盾纠纷时不是去诉讼而是上访，或者干脆“用拳头说话”。 2、调解组织机构建立但不健全。在调查中发现调解组织普遍存在无牌无章、无相对固定办公室、文书案卷未归档、无调解委员会成员花名册等现象。调解组织网络存在“断层”与“空档”。国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会由村民大会或村民代表会议选举产生，但在执行中走样，将调委会选举混同于村委会、村党支部换届选举中设立，甚至有些调委会未进行选举，直接由村委会、村党支部指定人员担任。

3、调解队伍人员素质有待提高。新时期人民内部矛盾具有多样性、复杂性、群体性等特点，客观上要求调解人员必须具有良好的身体素质、文化素质、法律素质与调解工作业务技能。当前，基层人民调解员普遍存在年龄偏大、文化低，法律法规和政策知识欠缺，调解工作方法、技巧掌握不多。有些调解员政治思想觉悟不高，工作积极性、主动性差，责任心不强，不能公正调解，影响了人民调解的成功率。加之受经费因素制约，区司法局、街道对村（居）调解人员集中培训教育较少，多数村居只是采取以会代训的方法讲一下，时间短，内容讲解不系统。我街道部分人民调解队伍人员素质不高，阻碍了全街人民调解事业的发展。 4、调解经费无保障体制。经费保障不足，制约了人民调解工作的开展。从调研情况看，

区司法局和本街道用于人民调解工作业务指导培训、表彰的经费较少。由于经费紧张，影响职能部门对基层人民调解工作的指导和督促。加之现行的《人民调解委员会组织条例》是上世纪八十年代颁布施行的行政法规，受历史因素制约，人民调解工作经费由村委会或居委会解决的模式早已过时。同时村（居）调解人员应得的补贴得不到兑现，影响了调解人员的工作积极性。

三、围绕民调工作存在的问题提出合理性建议 为深入贯彻落实科学发展观，分析基层人民调解工作存在的困难和亟待解决的问题，切实将学教活动理论联系实践，科学指导基层司法行政工作，通过我们的调研活动学习座谈，拟提出以下建议。

1、深化认识，着力构建“大调解”体系。人民调解组织处于最基层，分布面广，队伍庞大，组织网络覆盖广。人民调解员熟悉社情民意，能及时了解、化解矛盾纠纷，在“大调解”工作体系中具有前端性、基础性和关键性地位。当前要抓住人民调解工作的重大发展机遇，整合人民调解、行政调解和司法调解三种调解资源，着力构建“大调解”体系，实现资源共享、协调发展的目的。在矛盾纠纷排查和调处工作中，要本着 “人民调解为主导、司法调解为后盾、慎用行政调解”的调解工作思路，充分发挥三种调解的优势，做到优势互补，切实搞好三种调解方式的衔接和转化，提高调解的法律效力和履约率，使调解的优势得到充分发挥，促进社会的和谐稳定。在工作实践中，应着重把握好以下几点：一是要抓好人民调解与司法调解的衔接，充分调动人民调解优势，发挥司法调解的后盾作用。二是抓好人民调解与行政调解的衔接，发扬人民调解的亲和力优势，发挥行政力保障。三是抓好行政调解与司法调解的衔接，建立行政调解与司法调解的沟通机制，切实发挥调解的效力。

2、健全机构，建立调解组织网络。要创新人民调解组织形式，在街道、村（社区）全部建立人民调解委员会的基础上，积极稳妥地发展更多的行业性、区域性人民调解组织，在不同行业和系统建立各类专门调解组织，健全和完善人民调解工作网络。当前重点是抓好企事业与街、村人民调解委员会，建立人民调解工作联系制度；规范人民调解委员会建设，所有人民调解委员会都要按照“五有”（有相对固定的办公场所、有人民调解委员会标牌、有印章、有调解文书、有统计台帐）和“四落实”（组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实）的要求，规范人民调解委员会组织建设，为人民调解组织充分发挥第一道防线作用提供坚强组织保障。

3、强化指导，加快建立人民调解工作的长效机制。加快发展新时期人民调解工作是历史赋予的使命，是实践科学发展观的内在要求，也是推进基层民主法制建设进程的必然结果，因此街道和村居“两委”必须高度重视人民调解工作，并建立行之有效的长效机制。一是要加强指导，切实提高管理水平。司法行政机关要抓住新农村建设和社区建设有利契机与人民调解改革的机遇，科学制定人民调解指导意见，进一步强化指导与管理。二是加强培训，为适应人民调解改革做好素质上的储备。人民法院、司法行政机关要高度重视人民调解队伍的培训工作，加大培训力度，逐步实现在培训的基础上实行考试、考核制度。三是加强规范化建设，使人民调解制度与诉讼制度有机衔接。街道党工委、办事处要充分把握党和国家加强基层政权建设契机，把人民调解阵地建设，规范化建设纳入基层政权建设内容，司法行政机关要规范调解工作制度，规范工作程序，杜绝调解纠纷的随意性。要规范文书格式。统一使用司法部制定的各类人民调解工作文书，严格按要求制作书写。要规范调解工作纪律与工作方法，尊重当事人的诉讼权利。四是落实经费，保障人民调解工作正常开展。要认真落实中办、国办下发的《关于加强新时期人民调解工作的意见》和《江苏省人民调解工作条例》，明确政府责任，将人民调解工作指导经费、培训经费、办案补贴纳入本级财政预算安排，并随着经济发展同步提高财政安排标准，建立行之有效的人民调解工作经费保障机制。真正实

现充分调动调解人员积极性，稳定基层调解队伍，确保人民调解工作健康、稳定开展。

为了进一步探索泌阳县人民调解工作在新形势下的新思路、新方法、新途径，我们在全县进行了调研，找出症结，提出对策。
    一、基层人民调解工作的现状：
  （一）领导重视、组织机构逐步健全
泌阳县位于驻马店市西部，南阳盆地东隅，属浅山丘陵区。全县辖24个乡镇４０5个行政村，总面积2682平方公里，96万人，其中农业人口85.8万。
   县委、县政府高度重视人民调解工作，把人民调解组织建设纳入议事日程，作为建设“平安泌阳”，维护社会稳定的重要工作来抓，制订人民调解工作实施意见和工作考核机制，把人民调解工作纳入年度综治考核内容，要求①各乡镇人民调解委员会不得少于9人，村居调委会调解员不得少于3人，每个村民小组都要有1名人民调解员和纠纷信息员。每年不少于一次的业务培训，县委、县政府领导经常指导人民调解工作和听取人民调解委员会组织建设和队伍建设建情况汇报，年初召开了全县人民调解工作会议，对全县人民调解工作进行了整体部署和并提出明确要求。
   2008年结合村委换届，对全县村级调委会进行了调整和充实，撤换不合格调委会主任27名，并将118名大学生村干部充实到村级人民调解组织。去年初根据市委政法委的部署，在电业公司等4家企事业单位进行试点，先行建立4家企事业单位人民调解委员会。到去年底，全县建有各类人民调解委员会446个，其中，乡镇调委会24个、村调委会406个，居调委会7个、企事业单位调委会9个。已形成了以乡镇调委会为龙头，村居、企事业单位调委会为骨干，村民小组人民调解信息员为基础的调解网络格局。基层人民调解组织为维护社会稳定发挥了重要的作用。
   如：今年5月，泌水镇西关居委牛庄村组，李某夫妇、李某的儿媳妇和随其生活的哥哥，一家四口在地里收油菜，因家务事李某的妻子与哥哥，发生了争吵并撕打起来，儿媳上前拉架，撕打中李某的妻子左上臂骨折，可谁也说不清是打伤的、还是自己摔伤的，李妻的娘家找了十多人，要殴打儿媳妇及其哥。居委会向镇司法所报告后，司法所长崔正宏及调委会主任及时进行了调解，有效制止了一场恶性械斗。
   (二)注重管理和培训，人民调解员队伍素质逐步提高
   泌阳县司法局高度重视调解人员结构优化和整体素质的提高，下大力气加强人民调解员队伍建设。按照司法部《人民调解若干规定》的要求②，在选任调解人员方面采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，结合村(居)委会换届选举，将懂法律、有专长、热心人民调解工作的人员充实到调解队伍中来。同时，为适应新时期民间纠纷特点和发生规律，加大对调解人员的培训力度，提高调解员整体素质。学习《婚姻法》、《物权法》、《合同法》、《民法通则》、《人民调解委员会组织条例》等相关法律法规，提高了人民调解员依法、依政策调解工作能力。为进一步规范全县人民调解员的培训工作，并使其形成制度化，及时制定了《关于进一步加强人民调解工作实施意见》，对人民调解员的素质提出了更高要求。从领会文件精神入手，采取集中授课，以案说法、组织交流、经验演讲、以会代训、现场观摩等形式，提高了广大调解员的法律政策水平和调解工作技能。同时，从不同角度，采取多种形式对村(居)一级调解员进行了培训，去年以来，全县受训人员达1300余人。
   调解人员政治觉悟、思想道德、社会责任感和纪律作风有了很大改变，形成一支由老中青相结合，既懂政策又懂法律，既讲政治又讲奉献，能吃苦能战斗的调解员队伍。截止目前，全县

共有人民调解员1467名。广大人民调解员，兢兢业业、无私奉献为维护全县社会稳定做出了重要贡献。涌现出一大批沤心沥血无私奉献的先进个人。38名人民调解员分别被省政府、市政府授予先进个人，沙河店镇调委会主任郭彦煜同志被评为“河南省十佳人民调解员”，并被省司法厅、省高级人民法院命名为“优秀人民调解员”。
  （三）坚持标准、基础设施逐步落实
按照《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》的要求以及调解组织“六有”的标准(即：有办公场所，有印章，有牌子，有调解登记、有调解协议和回访记录，有统计台帐)，加强基础设施建设。同时，狠抓制度的落实。目前，全县乡镇调解委员会全部达到“六有”，统一制作了人民调解委会标牌、图章，购置了人民调解庭庭徽。村居人民调解委员会基础设施正想法逐步得到落实。
  （四）措施到位、业务工作逐步规范
为使调解工作规范化、制度化，确保人民调解协议的效力，泌阳县采取了“三项措施”：一是健全和完善了岗位责任﹑例会﹑学习﹑考评﹑纠纷排查﹑业务登记统计﹑档案管理﹑受案分流﹑回访﹑信息传递与反馈等各项工作制度，统一制作上墙明示。二是规范工作程序。在调解过程中，坚持指导各级调委会做到以法律调解，以德调解，以理调解，科学调解，规范调解。从纠纷受理到有效调处，各个环节做到合理合法，程序规范，避免随意性，保证公正性。三是规范文书格式及人民调解档案管理。今年以来，特别是“平安建设年民调竞赛活动”开展以来，就人民调解文书格式和人民调解档案管理，组织集中培训、经验交流，并在此基础上三次进行检查验收，要求全县乡镇人民调解组织都统一使用由司法部规定的调解协议书和调解工作文书档案③，文书格式和卷宗封面由司法局统一进行了印制、下发到各乡镇司法所。目前，全县乡镇民调解委员会全部达到“四规范”标准：即规范组成人员、规范工作制度、规范调解程序、规范调解档案。
自去年底以来，全县各级调解组织共调处各类民间纠纷3227件，调处成功3130件，成功率达97%，防止因民间纠纷引起自杀案件9件13人，防止因民间纠纷转化为刑事案件17件38人，制止群众性械斗25起，制止集体上访16起237人。
    二、当前人民调解工作存在的主要问题和原因
近年来，泌阳县人民调解工作发展顺利，但工作中仍存在着制约人民调解工作发展的一些难点问题。人民调解工作不论在思想认识还是工作实践中都还存在着一些与新形势发展要求不相适应的问题。
    一是人民调解运行机制不畅。实践中人民调解与司法调解、行政调解三者之间不能有效衔接，浪费调解资源。主要原因是：1、人民调解协议拘束力弱，且没有司法调解、行政调解为其提供强制力支撑，不能发挥内在功效。导致一些当事人在纠纷解决途径上直接跃过人民调解，或者对调解协议进行变相、肆意违反；2、人民调解制度与司法调解、行政调解制度的互动不够。集中表现在人民调解制度和司法调解、行政调解制度在实践中呈现两张皮，相互之间没有交流，司法调解、行政调解没有为解决人民调解协议拘束力弱的问题提供支撑；3、人民调解制度在施行中不受重视。认为其可有可无，没有认识到人民调解制度与司法调解、行政调解制度之间的互补互动关系。在人民调解工作的开展上人力、物力、财力的投入比较被动，开展的力度有待加强；4、缺乏引导纠纷当事人利用人民调解制度的机制。由于缺乏引导纠纷当事人认识人民调解、掌握人民调解、信任人民调解、利用人民调解的机制，人民调解在纠纷当事人心目中缺乏可信度和权威性，出现纠纷，当事人大都寄希望政府解决和诉讼解决，往往不愿意经过人民调解而更愿意直接到人民法院起诉。
    二是人民调解工作缺乏必要的经费保障。人民调解不收费，根据财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》,调解工作经费由同级财政负担④由于地方各级政府没有下文明确规定各级财政如何负担，负担多少，同时由于县、乡两级财力紧张，根本无法保障调解经费，使人民调解运转困难，即使个别地方列入了预算，也是一个空头数字，很难到位，严重挫伤了调解员的积极性，许多调解员都是凭良心工作，影响了人民调解工作的正常开展。
    三是个别基层领导对人民调解重视不够。个别基层领导对人民调

解在处理矛盾纠纷的重要作用上认识不清，重视和支持不够。在一定程度上影响了调解组织建设，挫伤了民调人员的积极性，阻碍了人民调解作用的发挥，“轻防重打”现象比较普遍。个别领导认为矛盾纠纷只有通过行政部门、执法部门、信访部门才能解决，人民调解只是个摆设、走个过场，不支持和关心人民调解工作。
四是人民调解队伍不够稳定，人员结构不够合理，年龄老化，文化水平低。虽然泌阳县结合村委换届选举，对人民调解员队伍进行了不间断的充实和调整，但全县1467名调解员中，高中以上文化为729人，占总数的49.7%，初中以下文化为738人，占总数的50.3%，其中55岁以上的为674人，占总数的46%，年龄偏大，文化程度偏低，导致调解工作只限于传统的调解方式，对一些错综复杂的新型纠纷缺乏探索研究和应变能力；频繁的村级班子换届，给调解员队伍的稳定带来冲击，致使一些调解员有短期行为、思想不够稳定。
    三、对创新发展人民调解工作的几点建议
    一是深化人民调解、司法调解、行政调解的结合机制。一要增强人民调解协议的拘束力，推行调解协议司法确认等制度，使人民调解协议在经过司法确认后具有强制执行力。二要进一步整合人民调解制度和司法调解、行政调解制度的互补制度，增加三者之间相互交流、相互补足方面法律规范的制定。三要加强人民调解工作的实施力度，变被动为主动，充分发挥制度所具有的优越性，引导民众树立正确的纠纷解决观念。充分发挥人民调解组织功能上的优势，强化了人民调解协议书的法律效力，提高调解协议的权威性。
    二是落实经费，保障人民调解工作正常开展。制定人民调解经费保障机制，确定各级人民调解工作经费标准，各级人民政府要下文确保人民调解经费纳入财政预算。为保证人民调解制度的运转，各级财政应拨出专项资金，保证各级司法行政部门对人民调解工作的管理、指导，以及人民调解工作的正常开展。可参照郑州市的标准⑤ ,人民调解工作业务经费，县（区）按常住人口数每人每年0.2元(郑州市0.5元)计算，乡镇（街道）按常住人口数每人每年0.5元(郑州市是1元)计算，二者都由同级财政负担。调解员的办案补助由乡镇财政根据县区司法局核定的调解成功案件数以每件20、30(郑州市是30、50)元标准解决。由县司法局专项用于人民调解工作建设。
    三是加强人民调解员队伍管理。一是创新管理方式，推动调解员队伍专业化、社会化建设。全面推行首席人民调解员制度，对人民调解员实行持证上岗、分类管理，业绩考核制度。逐步成立一支比较专业化的人民调解员队伍。吸收专门工作者从事人民调解工作，可以采取公开考试、考核、招幕少量社区内符合人民调解工作的专职调解员作人民调解工作，同时利用好社区法律资源，吸收离退休法官、检察官、律师、法学专家等法律服务志愿者到调解组织中来，积极引导鼓励支持他们从事人民调解工作，使他们成为调解组织中的骨干力量。二是探索建立新的人民调解员队伍培训、管理机制，构筑三级人民调解培训网络即：县司法局培训首席人民调解员和乡镇人民调解委员会主任及专职调解员。各街道、乡镇司法所负责培训本辖县内的人民调解员和纠纷信息员。建立人民调解培训档案，将学习效果与年终考核结合，强化培训效果。
同时，把基层调委会和调委会主任的工作成绩纳入村干部年度报酬考核的内容，把乡调委会年度考核的得分，纳入当地党委、政府年度考核的分值中。
    四是强化人民调解的宣传力度。使各级各部门增强对人民调解重要性的认识，引导广大人民群众知道有纠纷，首先想到走人民调解之路，通过调解没有解不了的结。加大宣传，进一步营造人民调解工作的运行环境。人民调解组织做为群众性自治组织工作有效运行有赖于社会群体的认可度和公信力。各级党委政府，要充分利用各种媒体和载体，大力宣传人民调解制度在我国矛盾纠纷解决机制中的地位和作用，让广大公民，尤其是广大青年，认识、了解、支持、参与人民调解工作，使人民调解成为公民解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的重要选择。要大力宣传和表彰在人民调解工作中做出突出贡献的人民调解员，吸收更多优秀人才加入到人民调解队伍中来。我市人民调解工作的现状存在问题及对策

去年来，我市人民调解工作坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以维护人民群众的根本利益为出发点，以维护社会稳定为任务，加强对人民调解工作的领导和指导，努力深化人民调解组织建设。各级人民调解组织充分发挥基层维稳“第一道防线”的作用，切实为党委、政府分忧，为人民群众解难，化解了大量的民间矛盾和纠纷，人民调解队伍成为维护基层社会稳定不可或缺的重要力量，为加强社会主义法制建设和基层民主政治建设，保障揭阳经济社会跨越发展作出了积极贡献。

一、我市人民调解组织建设的基本情况

（一）组织建设。

当前我市人民调解组织主要有镇（街道）调委会、村（居）调委会。全市现有人民调解委员会1675个，其中镇（街道）调委会86个，村（居）人民调解委员会1589个。近年来，我们在抓基层司法所规范化建设的同时，狠抓人民调解委员规范化建设。目前我市86个镇（街道）调委会已经统一设置调解室（庭）。调委会配套电脑、复印机、传真机、摩托车等装备。

（二）制度建设。

建立健全了纠纷排查、登记、调处、回访，工作纪律、工作流程、公示、档案管理等一系列规章制度，并将工作纪律、工作流程、工作制度等上墙公示。村（居）调解委员会按照“五有”（有相对固定场所、有印章、有标识牌、有调解回访记录、有统计台帐）和“六个统一”（统一标牌、统一印章、统一制度、统一文书、统一调解标识、统一程序）的标准和要求逐步抓好调委会规范化建设，村（居）调委会得到不断巩固和加强。

（三）队伍建设。

全市人民调解员6248名，平均年龄44.8岁。调解员队伍中有公务员、基层司法所和村（居）委干部、村（居）民代表等。这些人员中，大专以上文化121人，高中文化2241人，初中以下文化3886人。从近期调查的情况看，我市人民调解员整体趋向于年富力强，业务能力进一步增强，但整体文化水平偏低。司法所规范化建设后，我们统一由司法所长兼任镇

（街道）人民调解委员会主任，司法所公务员兼任人民调解员，既解决了镇（街道）人民调委会的人手问题，又加强了人民调解力量

二、我市人民调解工作情况及主要成效

我们抓人民调解工作注重强化人民调解的三项功能：强化调处民间纠纷功能，最大限度地化解矛盾纠纷，努力营造和谐稳定的社会环境；强化预防纠纷、防止矛盾纠纷激化功能，及时全面掌握有关信息，为党和政府正确决策提供依据，努力减少“民转刑”案件的发生；强化法制宣传教育功能，努力提高基层群众法律素质，从源头上预防和减少矛盾纠纷产生。07年来我市各级调委会共调处各类民间纠纷8100件，调解成功7776件，调解成功率96％；防止民间纠纷引起自杀5件5人；防止民间纠纷转为刑事案件112件；制止群体性械斗51件；防止群体性事件89宗。

（一）人民调解职作用得到较好发挥，调解员成为矛盾纠纷的“消防员”、扫除不和谐因素的“清道夫”。

各级调解组织和广大人民调解员紧紧抓住民间纠纷的新情况、新特点，对影响农村社会稳定的苗头性、倾向性、易激化、易反复的问题及早排查调处，基本做到矛盾纠纷就地消化、就地解决，消除不安定因素。同时，根据维护社会稳定的需要，积极扩大工作领域，将人民调解工作与基层民主政治建设相结合，与社会治安综合治理相结合，与人民来信来访工作相结合，使人民调解工作在社会主义民主法制建设中发挥更大的作用。如普宁下架镇调委会，为该镇村委会选举提供法律保障，积极化解因选举问题引发的矛盾纠纷，促进该镇村委会选举依法顺利完成。各级人民调解员注重基层矛盾纠纷的动态掌握工作，在做好传统的公民与公民之间婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷调解工作基础上，积极参与调解公民与法人之间、公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷。人民调解员在调解工作中,不畏艰险,勇于担当，快速处置好突发事件。同时耐心细致，深入调查，掌握实情，剖析纠纷产生的原因，做到“情、理、法”结合运用，只有这样才能真正消除隐患，达到调解的最佳效能。如2006年8月23日上午l O时，揭西塔头镇某村72岁的林某因儿子溺水死 亡，其姻亲因事前没吭声就把自己女儿及3个外孙带走另嫁他人。72岁的林某纠集二十多人，带上炸药到亲家里讨要媳妇和孙子，并扬言要炸毁亲家房屋，得到这一险情的因腰椎突出症在家休养的塔头司法所长吴昭城一边让邻居载其赶往现场，一边通知调委会全体人员迅速赶到。吴所长一下车就发现情绪激昂的林某拿着土制炸药包准备点火，在这千钧一发之际吴所长立即冲上

去抢过炸药包，熄灭了火种。随后赶到的调解人员把林某控制住，并隔开双方当事人。吴所长先稳定双方情绪，然后给他们讲清婚姻法、刑法的有关规定，指出他们这种做法是鲁莽的，林某的行为危害性大，是违法的。一席话说得双方自知理亏，一时言哑，吴所长立即抓住时机阐明关于抚养问题的有关法律法规，并结合民间世俗，提出林某带一个孙子回去继“香火” 的建议，并对其进行法制教育。起初林某与众亲戚死活不同意，通过反复宣传教育劝说，最终同意了这个调解意见，随后吴所长又到女方家里做工作，通过法与情、理的教育，引导，林某媳妇也同意了这个调解意见。一宗一触即发的万分危险的突发事件在吴所长及全体调解人员的手中得到了圆满的解决。

（二）构建“三级调解”网络,布好防线。

建立健全调解组织网络是化解矛盾纠纷的基础。一是在村民小组设立纠纷调解员或信息联络员，负责本片、自然村的小纠纷调解，同时将纠纷情况报告村调委会；二是在村（居）委成立村级人民调解委员会，负责解决本乡村矛盾纠纷，并将较复杂疑难、较大的矛盾纠纷报告镇（街道）调委会；三是乡镇（街道）设立人民调解委员会，牌子挂在司法所，每个镇级调委会专门建一个调解庭（室），作为镇级政府联络群众、化解矛盾纠纷的平台。目前，调解组织基本健全，在镇辖区内形成一张横到边、纵到底的调解网络，使矛盾纠纷得到及时发现及时化解，切实做到“小纠纷不出村，大纠纷不出镇”。

（三）抓早、抓小、抓苗头，努力把纠纷消除在初发状态，化解在基层。

各级调委会坚持“调防结合，以防为主”方针，建立定期或不定期矛盾纠纷排查、信息报送、统计分析、重大矛盾纠纷研讨等工作机制，坚持先发处置，坚持抓早、抓小、抓苗头，努力把矛盾纠纷消灭在初发阶段，维护基层社会稳定。绝大多数村（居）委班子十分重视矛盾纠纷的化解，一旦本村发生纠纷，调解员立即到现场先行处理，村两委干部再分头做工作。目前，村一级纠纷发生，村调委会主要有四条途径得知；一是纠纷当事人申报调解；二是村民报告；三是片、组干部报告；四是公布调解员联系电话；如在本次调研中，普宁市下架山镇汤坑村将调解员、村两委电话公布上墙，方便村民联系。东山区东阳街道东山村在村规民约中规定一旦发生纠纷，村民要立即向村委报告。

（四）加强培训，提高人民调解员专业水平。

村（居）调委会的调解员，主要是由村干部担任，针对村（居）干部三年一换届的实际，各级司法行政机关十分重视抓当选后的村干部和人民调解员业务知识和工作技能培训。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、最高院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和司法部的《人民调解若干规定》三大文件出台后，基层人民调解工作得到了肯定，加强人民调解队伍建设，大力提高队伍素质是首要任务。近年来，我市各级司法行政机关在根据省厅的部署布置，结合我市调解人员专业知识低、素质参差不齐、人员变动快的实际，开展了以县级、镇级为单位的人民调解员培训班，共有3109人接受培训。

（五）服务大局开展调解工作。

基层调委会服从服务于党政中心工作，在职责范围内，积极参与调处因在旧城改造、征地拆迁、道路扩建、企业改制、环境污染等引发的各类矛盾纠纷。把人民调解和法制宣传、思想工作结合起来，大力宣传法律法规和政策。

三、存在主要问题:

（一）认识不足，得不到重视和支持。

人们总是称颂冲进火海救人者，却没有人把默默无闻地化解矛盾纠纷的调解员当英雄。人民调解工作的重要性、必要性认识不足。某些领导认为调委会的设置可有可无，平时处理的是一些鸡毛蒜皮的小事，起不了什么大作用。调解书必须两愿订立，法律没有强制调解，致使调解工作在纠纷当事人心目中缺乏可信度和权威性，促成纠纷平息，矛盾双方止讼息争不是件易事，调解人员的积极性经常受到打击。

（二）调解人员整体素质偏低，法律知识掌握程度不够，文化程度不高。

全市调解员中，具有大专以上学历的只有121人，仅占1.9％，有的甚至只有小学文化。有的从未干过调解工作，但在村官直选之后，即任调解员的情况。这些人对调解业务工作不熟悉，必然会影响调解工作的质量。部分调解员自身法律基础差、底子薄，无法开展正常的法制宣传工作，对农民进行宣传教育力度不到，造成调解难度大，协调难的问题。

（三）缺乏必要的调解经费，调解人员的工作报酬无法保障。

调解组织在排查纠纷、化解矛盾过程中需要一定的经费，但调解工作是无偿服务，调委会自身没有收入，调解经费无法自给，财政也无拨款。目前，各级调委会没有工作经费，绝大多数调解员无工资，村（居）调委会只有调委会主任每月有相对固定的工资，其他调解员的误工补贴由村（居）委会自筹解决，但大多数村经济困难无法支付，调解人员的工资得不到保障，大大挫伤调解人员的工作积极性。

（四）缺少专职调解人员，调解人员身兼数职。

我市大部分调解员由村（居）委会干部兼任，治调合一，治保和调解为同一套人马，分散了调解工作的力度，使调解人员无法专注于调解工作，专业性不强。镇（街道）调委会没有专职调解员，加上没有经费，无法聘请一些离退休干部充当专职调解员。

四、几点意见和建议

为促进我市人民调解工作的发展，使人民调解组织在基层维稳中发挥更好的作用，提出如下意见和建议：

（一）各级党政领导要进一步提高认识，重视支持人民调解工作。

各地党政要充分认识到人民调解组织是人民调解工作的重要性和必要性，认识到人民调解组织是调解民间纠纷的法定组织，其设立的目的就是为了维护基层社会稳定，防止矛盾激化的一项重要措施；下一步要抓好市委[2007]34号文的督查，进一步加强人民调解工作，提高预防和化解矛盾纠纷的能力。人民调解组织贴近基层，贴近群众，能够及时有效地为党政排忧解难，减轻司法压力，降低行政和社会管理成本；人民调解工作符合我国国情，方便快捷，很多法律没有明文，行政部门难以解决的问题经过人民调解解决了，深受广大群众欢迎。

（二）将人民调解经费列入财政预算，按时拨给，解决司法行政机关指导人民调解工作经费、调解员办案、培训经费、人员工资问题。

人民调解是我国的一项法律制度，也是政法工作的一项重要内容，人民调解工作经费属于政法经费的范畴。财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行[2007]179号文）已明确要求将司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算，

调委会补助经费、补贴经费由当地财政支付。保障人民调解经费，解决调解人员的工资补贴是调解工作的当务之急，是保证人民调解工作正常运转，最大限度地发挥其职能作用的基本保障，经费落实了，工资解决了，必然会大大提高调解人员工作的积极性。为党政减压，为基层维稳构牢第一道防线。

（三）加强各级调解组织建设，建立专兼结合的调解队伍。

在多层次的调解组织体系和调解队伍中，乡镇、街道一级调解组织是纽带和桥梁，在调解工作中起着承上启下的作用，不仅要指导村、居委调解工作，还要直接处理公民、法人和其他组织的纠纷，协调处理跨乡镇、街道的纠纷，任务十分繁重。但目前乡镇（街道）调委会主要依托司法所开展工作，人员紧缺，都是兼职人员，目前我市96个司法所只有190名公务员，平均每所不足2名，司法所既要全力做好镇中心工作又要抓好自身业务，整天奔波忙碌。各镇（街道）要建立健全人民调解委员会。建议为镇、街道的调委会配备1名行政或事业编制的专职调解员，经费由县或镇解决；村（居）调委会至少要增加1至2名调解员。从而形成专兼职结合的调解队伍，保证工作顺利开展。

（四）创新人民调解工作机制，提升化解矛盾纠纷能力。

要加强与公安、法院等部门的协调，建立以人民调解为基础，人民调解与行政调解、司法调解有机衔接的调解机制，整合资源，优势互补，协调联动，引导广大群众首选调解方式解决矛盾纠纷，使行政调解、人民调解、司法调解的公信力，矛盾纠纷的调解率、调解成功率明显提高，提升化解矛盾纠纷和处置群体性事件的能力和水平。要在企业建立人民调解委员会，解决企业与员工，员工与员工之间的矛盾纠纷。要创造条件，率先在几个大型企业中试点推行调解组织，然后总结经验推广到全市各大中型企业。要进一步建立完善人民调解工作排查化解、纠纷信息快速传递、重大矛盾预警、监测、快速反应处置、调解员定期不定期多渠道培训、资料档案管理等制度，形成长效机制。要建立人民调解工作实绩考评机制，建议将人民调解工作列入各级党政领导绩效考评内容，定期考核。

（五）参与大调解、大排查，当好乡镇党委政府的参谋助手。

人民调解员了解群众的心声，掌握最底层情况，因此，各级党政要重视发挥人民调解员的“线人”作用，把调解委员会列入矛盾社会纠纷排查调处的主体机构或成员单位，把人民调解员作为社会矛盾排查调处工作的骨干力量。

揭阳市司法局 二OO八年八月五日