关于如何缓解当前北京交通困境的若干思考

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1011012347系别专业：社会法律工作系07法律文秘五年制3班指导教师：李进诚完成日期：

2012年5月4日

关于如何缓解当前北京交通困境的若干思

王峰

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中文摘要:相当时期以来，北京市的城市交通问题成为社会各界关注的焦点。对北京城市交通所面临的困境，城市交通管理部门、许多专家、学者和乃至社会大众都提出了各种分析和解决方案。这些分析和方案为我们理解北京市的城市交通问题提供了宝贵的思路。关键词:城市交通解决方案缓解交通困境1

王峰：北京政法职业学院社会法律工作系，2007级法律文秘五年制3班学号：1011012347目录

一、北京市城市交通所面临的困境…………………………………………1(一)北京市城市交通所面临的困境………………………………………1二、现有和即将采取措施的局限性…………………………………………2(一)解决城市交通问题的措施……………………………………………2(二)采取措施缺乏对交通基础设施建设…………………………………3(三)北京市政府政策措施…………………………………………………4三、缓解北京市城市交通困境的政策建议…………………………………6(一)通过私车牌照的拍卖，来进行机动车总量控制……………………6(二)采取措施缺乏对交通基础设施建设…………………………………7结语……………………………………………………………………………8参考文献………………………………………………………………………9

进入20世纪90年代以来，北京市城市空间结构发生了显著变化。一方面，土地和住房市场化政策带来工作地与居住地的逐渐分离，导致通勤人流的迅速上升，而城市的不断开放和劳动力市场化进程也带来流动人口的大规模增加，并进而对城市交通系统施加越来越大的压力；另一方面，近年来，特别是最近5年来，随着我国轿车工业的开放和迅速发展，轿车价格不断下降，大量轿车开始进入家庭，并直接渗入以自行车为主的城市交通体系，直接引发了我国各大城市，特别是北京等主要大都市面临的严重交通问题

一、北京市城市交通所面临的困境

（一）北京市城市交通所面临的困境

1.从全世界的经验来看，当一个城市的经济高速发展、人均收入水平快速提高、城市人口大量增加之时，城市交通需求也将以极快的速度增加。面对快速增加的城市交通需求，政府可以采取多种措施来应对，比如，增加基础设施建设、完善交通管理措施、对各种交通工具的选择和使用进行管理和规制等。但是，由于基础设施的建设一般投资巨大、建设周期长，交通管理和规制措施又是一个非常复杂的系统工程等，政府的治理措施往往很难在短期内奏效。其结果是，城市交通发展的现实往往很难赶上对它的实际需求，从而带来一系列严重的城市交通问题。北京市目前所面临的城市交通困境大体上就反映了这种规律。过去十年间，北京的交通堵塞不断升级。据北京交管局的统计数字，北京市严重堵车路段在1993年为27处，1994年为36处，1995年为55处，1999年猛增到99处，2003年经过专项治理，仍达87处。

2.随着堵车路段的增加，车辆运行的平均速度也在不断放缓。据调查，1994年二三环之内部分路段的汽车平均时速为45公里/小时，1995年降至33公里/小时，1996年再降至20公里/小时。至2003年秋，市区部分主要干道高峰期的车速已降至每小时12公里左右，有的道路机动车时速只有不到7公里。从北京公共汽车的运营速度来看，也已经由1994年的16.7公里/小时下降到9.2公里/小时，每逢上下班的高峰期，近1/5的路口和路段交通不畅，车速不到5公里/小时。

3.根据有关部门公布的数据，由于交通拥挤和交通阻塞，1990年以来，北京市客货车辆行驶速度平均分别下降了15.6%和11.5%。按此推算，相当于损失公共电汽车标准车约1000辆或通道车约600辆、平均增加公共交通乘客在途时间约9分钟（按照1998年公交公司组织的线路客流调查，乘客平均全程在途时间58.9分计），折合公共交通乘客社会时间损失（每天按日公共交通出行人次500万计）多达750000小时。此外，权威调查显示，约40％的北京人上班需花费1小时以上的时间。其中，上班花费时间在60～80分钟的占34.30％；上班所需时间超过100分钟的占6.50％；而在20分钟以内即可到达工作地的仅占5.50％。目前，北京中心区高峰间路网的平均负荷度已达90％，

1部分市区道路平均车速不足20公里/小时。三环路以内110条主干道，有80多条道路交通流量达到饱和或超饱和状态。（财经，2004）。

4.另一方面，交通工具的迅速增加也加剧了城市的环境污染。目前，机动车污染已经上升为我国城市大气和噪声的主要污染源。在北京，汽车排放的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物已占总排放量40%-75%。特别是，由于堵车状态下汽车排出有害物质浓度比在正常行驶时高出五到六倍左右，交通拥堵就必然大大增加环境污染。近年来，为了有效地控制北京市的环境污染、改善投资环境和市民的生活质量、实现\"绿色奥运\"的承诺，市政府在根治环境污染方面付出了巨大的努力。其中一个强有力的措施就是对高污染工矿企业进行治理。在工矿企业污染问题得到有效控制之后，机动交通工具就成为北京的主要污染源之一。因此，能否有效地控制交通工具这个污染源也就成为北京能否有效地控制整个城市环境污染的关键环节。进一步讲，能否有效地解决交通堵塞问题也就成为解决城市污染的核心问题之一。

5.北京市面临严峻的城市交通及其所带来的一系列问题，已经严重地损害了北京作为一个国际化大都市的运行效率，极大地降低了北京市民的生活质量，甚至对北京市的投资环境和经济发展前景带来了相当不利的影响。可以毫不夸张地说，目前北京的城市交通问题已经成为市政府和广大市民的切肤之痛。城市交通的解决，不仅与每个市民的日常工作和生活息息相关，更关系到北京市政府的形象和市民对城市政府的信心，关系到北京市作为一个新兴国际化大都市的城市形象，关系到2008年将在北京举办的奥运会能否真正成功。如何有效地解决城市交通中的主要问题，已经成为摆在北京市政府、特别是相关管理部门面前的首要任务。

二、现有和即将采取措施的局限性

（一）解决城市交通问题的措施

为了有效地解决城市交通问题，市政府和相关管理部门已经出台一系列措施。这些措施主要包括：第一，加强基础设施建设，包括：新建、改建、加密道路（包括主干道、次干道和支路的建设）、疏通堵塞点；大力建设轨道交通系统（地铁和城铁线路）；加强各种交通硬件设施的建设（停车场地、公共交通设施、信号和指示系统），等等。可以概括地将这些措施统称为交通硬件的建设。第二，改进交通管理，引进智能交通管理系统以实现交通管理现代化、管理数字化、信息网络化和办公自动化。这主要包括：为提高交通信息的共享效率而建立综合的交通信息平台；为完善交通控制和管理而建立智能交通管理和控制系统；建立智能公交指挥系统和车辆导航系统，等等。我们可以将这些措施统称为交通软件设施建设。第三，在上述硬、软件建设之外，北京市提出要切实落实\"公交优先\"原则即无论是硬件建设，还是软件发展，都要以完善城市的公共交通系

2统为核心目标。为实现这一原则，市政府也出台了一系列专门的政策措施，其中包括：增加公交车辆和线路、设立公交专用线、完善公交基础设施等等。

上述硬、软件措施有的已经实施，有的正在或者即将实施。总的来说，硬件设施建设意直接增加交通供给；软件系统改进意在给定设施条件下改善交通效率；而\"公交优先\"的政策则试图通过改变市民出行的交通工具选择和交通结构来减轻交通的压力。

从实施效果看，政府在各个方面的积极努力已经起到一定效果。由于这些措施的实施，局部地段交通拥堵情况有所缓解。从一个比较保守的角度来看，这些措施确实在一定程度上延缓了各种交通顽疾的提前发作。但我们认为，要解决北京市未来的城市交通问题，仅有上述手段是不够的。一个完整交通解决方案，必须直面城市交通所涉及的经济和管理层面，不仅要抓硬件设施，也要强调软件管理，同时，还必须在\"救急\"和\"根治\"两个方向取得相对的平衡。否则，不仅无法

在短期内有效缓解交通拥挤情况，而且一旦处理不当，将在长期导致交通情况进一步恶化，且难以收拾。

(二)采取措施缺乏对交通基础设施建设

具体而言，目前已采取或即将采取措施的局限性，表现在以下几个方面：已有和即将采取措施缺乏对交通基础设施建设成本的充分估算。随着城区道路改造、新建和扩建、加密等措施的不断扩展，政府为这些措施的实施所要付出的成本不断上升，而高额成本必将成为市政府在通过硬件建设来改善城市交通面临的一个主要障碍。通过改造、新建和扩建等措施来加密城市道路网以改善城市交通状况的主要依据是：北京市目前的城市道路面积占整个市区面积的比例远远低于国外多数城市的比例。数据显示，北京三环路以内的道路面积占市区土地面积的比率仅为12％，远远低于25％的发达国家城市的通行标准。而且，北京更缺少路网的次干道和支路，这就像人的身体缺少大量用于微循环的毛细血管。国外交通发达城市的市区道路上，不出150米，就会有一条疏散的路口，而北京城区的主干道上，平均700多米才有一个路口。西二环路和西三环路之间，相隔2.8公里，中间没有一条可供分流的南北道路。

交通经济学里有一条非常著名的定律-\"当斯定律\"（DownsLaw）。这条定律的内容是：\"在政府对城市交通不进行有效管制和控制的情况下，新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给\"。该定律描述了以下的情况：当人均收入水平达到一定程度并不再成为（相当部分）家庭汽车消费的主要障碍时，必然会出现的一种交通需求和交通基础设施供给之间的竞赛，而在政府不进行管制的情况下，这种竞赛的结果必然是交通拥挤。

从北京市交通问题演变的过程来看，\"当斯定律\"所描述的情况已经有所显现。根据《财经》杂志从北京交管局所获得的数据，最近几年来，北京城市道路年增长速度是3％，

3车辆增长速度为15％，车流量年增长速度已达18％。机车存量增长速度是道路供给增长速度的5倍；交通量增长的速度则是道路供给增长速度的6倍。这就是说，机车存量和道路交通量的增长速度远远高于道路供给的增加速度。如果机车存量和交通量继续按照上述速度增长，政府解决交通堵塞的难度之大就可想而知了。

在机动车辆总量无法得到有效控制的情况下，\"公交优先\"的原则根本无法有效实现。\"公交优先\"战略的能否实现，直接取决于广大市民在出行工具上是否优先选择公共交通。在很多管理得好的大城市中，特别是一些发达国家的大城市中，除节假日之外，居民日常出行的主要交通工具是公共交通。比如，在东京都的23区中，公共交通承担着70％的出行；伦敦、纽约等城市也接近上述比例。与之相比较，北京市虽然很早就提出了\"公交优先\"的发展战略，但时至今日，公共交通在北京市民的出行方式中所占比例仍然很低。以2003年初北京市城调队对城八区2000户居民家庭调查的情况来看，在交通工具的选择方面，29%的人乘坐公交车和地铁，31%的人骑自行车，22%的人开私家车，10%的人乘出租车，8%的人步行。（《三联生活周刊》2003）。在居民选择公共交通比例停滞不前的同时，北京市民购买私家车的比例则以非常快、而且越来越快的速度增长。

(三)北京市政府政策措施

为了吸引市民更多地选择公共交通作为自己出行的首要选择，城市的公共交通就必须具有低成本、方便、快捷、舒适几个基本的特点。应当说，在上述几个方面，北京市政府已经付出了巨大的努力。其政策措施主要包括：（1）增加公交车辆和公交线路；（2）设置公交专用线；（3）加快轨道交通建设；（4）加强公交基础配套设施建设等等。上述措施是值得肯定的。但是，在没有其它有效措施相配合的前提下，这些措施的效果必然受到很大的限制，从而制约\"公交优先\"战略的真正实现。对此，可以从几个方面进行分析：

北京市公共交通在投资、管理和运营机制方面也存在一些问题，从而阻碍了北京公交的投资、管理和运营的效率，从而难以在更高的水平上来为市民提供公共交通服务,除了交通堵塞之外，公共交通的投资、管理和运营效率也构成城市政府能否为市民提供低成本、快捷、舒适公交服务的重要因素。

长期以来，北京，乃至整个中国的城市公交系统基本上都是在垄断体制下由政府作为唯一的投资主体来进行建设的，有其很大的局限性。由于公共交通的投资巨大，政府垄断的体制就制约了公共交通供给量的快速增长。同时，在高度垄断的投资体制下，由于缺乏竞争和市场化管理手段，投资的效率进而公交建设的成本就相应地提高。这些现象在一定程度上妨碍了公交成本的降低和方便、快捷、舒适的公交服务的提供。近年来，北京市在多方面开拓公共交通的融资渠道方面采取了一些措施，比如通过股份合作的方式来吸引政府之外的资金来源发展公共交通。另一方面，《北京交通发展纲要（2003～

42020）》也特地提出了要通过市场化政策来鼓励引进社会投资。不过，到目前为止，仍然缺乏这些措施实施的实质性进展。

人车混流、人车争道、车车抢道不仅是导致交通堵塞的原因，在很大程度上也是（控制不当导致）交通堵塞的结果。要减少上述交通无序现象的发生，并不是仅仅通过实行严格的交管措施或者提倡人们遵守交通规则就能够做到的。恰恰是当机动车、自行车、行人密度非常大，并纠缠在一起时，处理违章成本也大，交警自然倾向于选择不处理或少处理，而这又导致违规收益很容易大于其成本，人们更倾向于违规，从而出现恶性循环。

当然，政府可以通过一些政策措施来阻止上述现象的发生，或者减少上述现象发生危害的程度。政策措施之一就是采取措施促使人、车分流。比如，在有条件的路段安装隔离栏杆、增加人行过街天桥或者地下通道的建设，等等。但是，这些措施仍然有一定的局限性：即它们都只能在特定地段发挥作用，而不能在所有地段都发挥作用。所以，最能持久解决问题的方法，仍然是促使更多市民采用公共交通而非私车出行，从而减少易发生交通无序现象路面的总交通量，提高交通运行速度，从而进一步减少交通违规的可能性。这就要求城市的公共交通系统通过提供低成本、方便、快捷、舒适的公交服务来吸引市民选择，而其前提正如我们前面所讨论的，仍然是需要减少机动车，特别是私车上路的数量。从这个意义上看，解决人车分流和争道也要求政府适当采用措施控制轿车使用。

作为一种特殊的城市公共交通形式，北京市出租车行业在管制体系和具体管制措施方面也存在严重的问题，出租车行业不仅无法为政府创造应该创造的税收，而且出租车司机劳动保护欠缺，不仅阻碍了出租车行业的健康发展，甚至威胁社会稳定。

必须指出，即使同为轿车的出租车，其路面利用率也要高于私人轿车。从这个意义上看，出租车在广义上也是一种特定的公共交通方式。由于出租车的空驶率比较高，一些观点据此认为出租车是造成城市交通拥挤的原因之一。从空驶的出租车占用城市道路这个角度看，上述观点有一定道理，但是，如果分析出租车空驶率高的原因，结论可能就会不同。出租车空驶率较高，首先是由于目前北京出租车行业的管理模式存在严重问题，在出租车司机收入偏低和劳动保护严重不足的同时，乘坐出租车的价格反而不低，从而提高空驶率；其次，私车出行的普遍性不仅直接降低了对出租车的需求，而且私车路面利用率低所导致的拥挤也必然同时降低所有公共交通方式（包括出租车）的使用率。实际上，如果我们能够改革目前的管理体制，就能够在合理保障出租司机劳动权益的同时，进一步降低出租车的使用价格，而控制私车上路后所带来的道路相对通畅和出租顾客客源的增加，也能够大大降低出租车的空驶率，并由此来引导人们选择\"公共交通+（有时使用）出租车\"的出行方式，并大大降低城市交通堵塞发生的概率。

5客观地说，根据我们的实地经验和有关数据，相对于发达国家的很多城市乃至于国内的一些特大城市（如上海），在北京打车，其方便程度和价格并不差，甚至可能还要好一些。这与北京90年代一段时期内出租车行业在进入管制上放松而导致大量出租车公司出现，出租车总量较多有密切联系。而在很多发达国家，由于出租车工会的存在和政治影响，城市政府迫于压力，不得不超常规控制出租车牌照发放，导致出租车价格畸高，消费者承担相当不合理的费用（东京、伦敦和纽约的出租车价格都非常高）。即使在国内很多其他大中城市，城市政府或者为最大化出租车牌照垄断拍卖中所获财政收入，或受到出租车公司利益集团的压力，严格限制出租车牌照发放数量。从这个意义上看，北京的出租车行业，无论从其价格，还是打车的方便程度上看，反而有一定优势。但是，恰恰是在历史时期形成，并导致这些优势出现的以出租车公司为主导的行业管理模式，在不能为政府财政创造足够收入的同时，也导致出租车公司的暴利和司机劳动保护严重不足，同时也约束了出租车使用价格进一步下调以方便广大百姓乘坐的空间。

因此，如何借鉴国外及中国其他城市的有益经验和教训，并结合北京市的情况对出租车行业建立合理的管制体系和管制措施，包括出租车行业准入机制、出租车特许权发放模式、出租车定价原则，也构成了北京市城市公共交通发展的一个重要方面。事实上，对出租车行业实施的合理管制手段不仅可以为城市政府带来丰厚税收，从而为城市交通发展以及基础设施建设融资，而且将直接影响交通服务消费者交通方式的选择（如相对低廉的出租车价格将抑制对家庭轿车的需求）和城市交通的总体运行效率，并能够改善出租车司机这个弱势群体的地位和劳动保护，并有利于社会的稳定。

从国际和国内经验看，在发达国家城市由于出租车工会的过大势力，以及在发展中国家城市政府为了提高牌照拍卖收入导致对出租车数量的限制和价格畸高，能够实现出租车行业合理管制并促进政府、出租车司机和消费者利益协调并实现\"三赢\"的情况少而又少，但这恰恰是北京市政府能够通过大力改革以在该行业管理模式上大胆创新，并为其他城市借鉴的一个突破口。

三、缓解北京市城市交通困境的政策建议

综上所述，在解决比较交通问题方面，目前已经采取或即将采取的政策措施，无论是硬件建设还是软件完善，大都由具有丰富实践经验交通运输专家所提出的，所以往往更加侧重城市交通的硬件和技术管理层面。但就我们看来，仅仅采取这些措施并不能彻底解决北京的城市交通问题。一个更加完善的城市交通解决方案必须包括对交通需求的管理，以及配套的公共交通体系运营体制和经营机制的改革其中包括：

（一）通过私车牌照的拍卖，来进行机动车总量控制。

从国际经验看，在城市高速发展的过程中成功地实施了机动车总量控制的城市只有两个：新加坡与香港。我们认为，新加坡和香港的经验不仅仅说明了机动车总量控制

6的必要性。更重要的是，它还说明了及早控制的重要性。实际上，正是由于两个城市实施控制都很及时，它们才有可能成功。相反，如果我们等到不得不去控制的时候才去考虑控制的政策，既已经形成车灾之后，则必然陷于被动之中。

我们建议，北京市应该尽快实现轿车（包括公车和私车）牌照拍卖的办法来控制轿车的总量。每年拍卖牌照的数量，应该是在确保道路交通基本通畅，特别是公共交通运行速度和正点率得到保证的原则下，依据上年道路拥堵的情况、当年城市基础设施建设和发展情况、当年交通管理水平提高情况、以及当年已有车辆报废数量情况等多方面因素综合确定。由于上述因素每年都在发生变化，所以每年的牌照拍卖数量也可以适当调整（当然，具体公式需要进一步研究）。实际上，上海市已采用了轿车牌照拍卖措施多年，取得了良好的效果：它使得上海在旧城区交通基础设施投资远远低于北京投资的情况下，城市交通运行速度方面的总体表现反而要强。此外，相对于香港所采取的很高的新车牌照税的办法，牌照拍卖也要更灵活一些。如前所述，每年牌照拍卖的数量可以随其决定因素的变化而变化，而香港所采取的高额新车牌照税的办法，很难对税率每年进行调整。当然，相对于香港已经比较成熟的城市建设格局和道路建设水平，香港相对固定新车购置税税率的办法也许还是适用的，但北京则不宜采用。

（二）在全国出台的燃油税的基础上，北京需要采取进一步措施。

如年度特别养路（或拥堵）费来提高车辆拥有成本，从而降低汽车购买数量。我们建议，通过深入研究，提高所有汽车的年度养路费征缴水平，或者对进行汽车牌照拍卖之前已经购买汽车的车主，按一定情况和公式（比如汽车已经使用的年限）增加其汽车保有的收费，比如，可以随使用年限增加，以环保为依据，逐渐增加收费标准（如燃油税无法短期开征，则它可与养路费一同征收，否则，应出台在北京保有车辆的特别年度收费）。

这种措施也可以加快现有汽车（特别是中低档轿车）的更新，并防止已购车车主利用已有汽车牌照牟利的行为。当然，一旦实施这些措施，北京还需要采取措施来相应地增加外地车辆在北京使用的费用。防止北京市民通过使用外地牌照来逃避相应费用。

特别需要指出，前面提到的拍卖汽车牌照的措施可能会带来一些人的反对，因为它在已经购买轿车者和轿车的潜在购买者之间制造了不公平。而上述提高养路费或汽车保有年度特别收费的办法，至少能够部分解决这个问题。

流量控制手段的核心内容就是增加机动车的使用成本而不是购置成本。其主要手段是调整目前相对僵化的停车收费定价制度。提高停车收费是增加车辆使用成本的国际通行手段。由于不同地段停车的供给和需求情况不同，在定价方面由政府一把卡住显然不合理。因此，应该考虑让市场发挥调节作用，越中心的地段收费更高，这在其他国家已经是常例。所以，应该尽快提高停车费用，并同时制定政府与各个停车场之间的合理停

7车收入分享规则，在保证停车场行业基本利益以及民间资本进入该行业激励的同时，提高政府的财政收入并用于公共交通体系建设。提高停车收费标准并制定分地段与分时间收费措施的办法，对于所有的购车人和汽车使用者而言是公平的。

结语

总之，对于北京这样高人口密度的大都会而言，路面利用率的差

别所引出的\"公共交通优先政策\"有非常充分的理论和经验依据。就我们看来，既然不加控制的私人轿车增长将破坏整个城市交通，特别是城市公交体系的运行效率，那么对轿车，特别是私车，是否要进行管制的问题，就直接涉及到北京城市交通的发展模式问题，涉及到我们的城市发展是为大多数人服务（真正实现公共交通优先），还是为少数人服务（私人轿车和富人优先），抑或是无法为任何人有效服务（公共交通和私人轿车堵成一团，谁也走不动）的选择问题。

俗话说：\"重症需用猛药\".如果不在进行全面、深入研究的基础上，采取果断措施，而是放任目前的情形发展下去，北京最有可能出现的结果就是那种大家都走不动的局面。根据很多发展中国家大城市、特大城市交通发展过程中的宝贵教训和教训，如果北京市不在交通需求管理和公交运营机制等经济和管理层面采取有效措施，一旦形成当以轿车为主的交通模式，无论再用什么手段都回天乏术。世界银行曾试图将新加坡经验移植到泰国首都曼谷，解决那里开车比走路慢、\"两小时在班上、六小时在路上\"的惨状，结果是完全失败的（王缉宪，1997）。这一惨痛的教训，确实非常值得我们汲取。

8参考文献：

1、王缉宪，中国大城市交通运输即将面临的困境及出路，《战略与管理》1997年第三期，

2、朱文轶、庄山，\"每天的交通阻挠我所有的梦\"，选自《三联生活周刊》2003年11月10日，总263期

3、《财经》，\"治本北京交通\"，2004年1月20日第2期（总100期）。

9指导教师评语：王峰同学《关于如何缓解当前北京交通困境的若干思考》一文，针对当前北京市加强现代交通体系建设，紧紧围绕解决世界特大城市共同面临的交通难题，加快推进建设世界城市的实际，做出思考与分析，具有现实针对性，选题意义重大。文章的结构合理、逻辑性强，重点突出，问题提出恰当，分析有深度；提出的建议有一定见解，具有一定的指导下和可操作性。通篇结构完整，系统性强。论文总体上达到毕业论文的要求。同意该同学参加答辩。指导教师签名：日

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