基于高标准的基本农田建设模式的农用地整治

NONGYEZIXUN

基于高标准的基本农田建设模式的农用地整治

孙丽娟

（宁夏回族自治区农田水利建设与开发整治中心，宁夏银川 750002）

摘 要 在阐释高标准基本农田的概念与农用地整治目标的基础上，针对区域耕地现状、农用地整治数量潜力测算方法与数量潜力测算结果进行了具体分析，并从树立现代化农业思维、完善资金运作模式、健全维护保养体系3个层面，探讨了基于高标准农田建设模式的农用地整治潜力分析结果及其建议，以期为土地整治实践提供参考。关键词 农用地整治；高标准基本农田；数量潜力测算DOI:10.19394/j.cnki.issn1674-4179.2019.22.083

据国土资源部发布的《2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果的公告》显示，全国耕地质量的平均等别为9.96，其中优等地、高等地、中等地以及低等地面积在全国耕地评定总面积中分别占2.9%、26.59%、52.72%以及17.79%。目前，中共中央、国务院在做好“三农”工作的指导意见中明确提出“严守12 000万hm2耕地红线”的政策，对于高标准基本农田的建设提出了具体要求。

1 相关概念与目标

1.1 高标准基本农田的概念 我国于2012年审议通过了《高

标准基本农田建设标准》（TD/T1033-2012）文件，针对高标准基本农田的定义、要素给出了详细解释，主要指在相应规划时期内，通过整顿、治理农用地形成集中连片的土地规模，采用高科技农业生产设备打造高产稳产、抗灾能力强以及生态环境良好的基本农田，并针对其生产、经营方式进行更新，确保经由整治后的农田与规划好的田块均属于建设项目。在构成要素方面，高标准基本农田需要具备农田地块、土壤、水利设施、田间道路、电路设施、防护林网、科技水平与建后管理8大要素，才能为高标准基本农田的建设成效与收益提供保障[1]。

1.2 农用地整治目标

1.2.1 总体目标 高标准基本农田建设模式是在我国耕地土壤质量严重下滑的背景下提出的，力求通过农用地整治项目建设提升我国的耕地质量、保障农业稳定生产，满足人民群众对于农产品的需求，推动我国农业实现可持续发展。基于《全国土地整治规划（2016-2020年）》的要求，为了有效解决粮食安全问题，我国计划在“十三五”期间力争建成0.4亿hm2高标准农田。在该总目标的指导下，应逐步加强田间基础设施建设，提升农田粮食生产能力，依托抗灾防护网建设进一步提高农田的抗灾、减灾能力，优化区域辐射范围内的自然生态环境，促使农田建设实现旱涝保收目标，进一步推动我国高标准基本农田建设的可持续发展[2]。

1.2.2 具体目标 基于我国土地管理规划可将农用地整治的具体目标划分为以下5个层面：一是优化现有土地结构，提高耕地利用率，依托农田的集中连片开发形成规模效益；二是增加有效耕地面积，严禁因城市建设侵占耕地；三是完善田间基础设施，依托先进的机械设备与技术改善耕作条件，推动农业现代化发展；四是加强生态环境建设，改善自然生

态环境，美化农村景观；五是成立专业监管部门，完善高标准基本农田后续维护工作，建立农田保护与补偿机制。

2 基于高标准基本农田建设模式的农用地整治潜力分析与政策建议探讨

2.1 区域耕地现状 以我国中部某省份为例，针对该省覆盖区域范围内的耕地现状进行具体分析。

首先从耕地数量层面入手，据2015年该省土地利用变更调查数据显示，该省现有耕地面积405.88万hm2，其中旱地总面积为299.08万hm2，占比73.69%；水浇地总面积106.67万hm2，占比26.28%；水田总面积0.13万hm2，占比0.03%。以行政区的耕地面积作为划分依据，YZ市耕地面积为63.34万hm2，在全省耕地总面积中占比15.61%，耕地

数量最多；YQ市耕地面积为7.63万hm2，占比仅为1.88%，耕地数量最少。

其次从耕地质量层面入手，围绕耕地质量水平、质量空间分布状况两个视角进行分析。在耕地质量水平方面，共分为以下3个等别。一是自然等别。我国耕地等别共分为15等地，该省11等地共有93.32万hm2，在该省耕地总面积中占比22.92%；12、13等地分别有75.13万hm2和62.3万hm2， 占比分别为18.51%、15.35%；5等地共有6 239.28 hm2，占比仅为0.15%。由此可知该省的耕地的自然等别主要为10～13等，面积累计为286.57万hm2，占比70.61%。二是利用等别。我国将耕地利用等别共分为15等，该省利用等别包含11等，集中在11～14等，面积累计为333.51万hm2， 占比82.18%。三是经济等别，同样分为15等，该省经济等别共包含10等，集中分布在12～14等，面积累计为 343.63万hm2，占比约为84.67%。在耕地质量空间分布状况方面，该省耕地质量空间分布呈显著的水平地带性规律，不同空间位置存在明显的差异，该省的耕地质量平均为12.03等，其中以YC市为最佳，YQ市最差。

最后从耕地资源特征层面入手，耕地质量较差成为制约该省农业生产能力提升的主要因素，该省旱耕地面积占比较大，其中中低产田占比为84.26%，呈零散分布状态、地块较小，不利于机械化生产与统一管理，抗灾能力较差，且难以实现水资源的充足供应，导致该省年均受旱面积占比20%～25%、成灾面积占比11%～17%。

2.2 农用地整治数量潜力测算方法 由于该省在空间范围内

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的地形地貌差距较大，因此拟采用县级行政辖区作为基本测算单元，分单元进行待整治农用地面积与新增耕地系数的测算，汇总各单元测算结果，即可确定该省的农用地整治潜力。设该省的县（市、区）数量为n，i=1,2,3,…,n，土地整治新增耕地潜力为ΔS，各县（市、区）新增耕地系数为ai，各县（市、区）待整治区面积为Si，则测算公式为： =∆S∑ni=1(ai×Si)

（1）

在具体测算流程设计上，主要分为以下两个步骤。一是计算出待整治区的面积，基于比例系数将耕地面积换算为项目区面积，并兼顾生态退耕等政策的影响，将区域范围内坡度25°的坡耕地面积、采矿塌陷区以及灾毁区等耕地面积予以剔除，确定待整治区面积。二是计算出新增耕地系数，综合收集该省内各县区现已开展的农用地整治项目，汇总土地整治规划调查表的新增耕地系数，确定新增耕地系数[3]。

2.3 农用地整治数量潜力分析结果 在确定该省各县

（市、区）待整治耕地面积的前提下，结合典型调查区数据进行耕地整治

数量潜力的综合测算。经由统计测算表明，该省现有耕地面积

共计405.88万hm2，待整治耕地面积为373.76万hm2，完成

农用地整治后可新增耕地潜力约9.51万hm2

。针对该省各地

级市的项耕系数进行测算可以发现，SZ市的项耕系数为最高值

90.93%，YQ市的项耕系数为最低值84.46%，项耕系数越高则

证明该市的整治潜力越大。基于“优先建设区”“重点建设区”“一

般建设区”“限制建设区”4个维度进行该省高标准基本农田

建设分区，其具体分区结果如下所示。

一是“优先建设区”，共包含17个县区，总耕地面积为

91.98万hm2

，在全省耕地面积中占比22.66%。这些县区大

多位于盆地，地势平坦、水源供给稳定，具备良好的灌溉条件，可将其作为该省重要的粮食产地，对此应基于分流域治理理念完善田间工程与现有灌区、水网的配套建设。二是“重点建设区”，共包含55个县区，总耕地面积为185.39万hm2

，

占比45.68%。这些县区大多位于山地丘陵地带，地表较为破碎、沟壑分布较多，对此应注重发展节水农业，采用建设沟坝地、坡改梯方式建设优质高产农田，推动以特色农产品为导向的基本农田开发建设。三是“一般建设区”，共包含35个县区，总耕地面积为94.48万hm2

，占比23.28%。这些县区主要分布在地质条件较差、地形地貌复杂的地带，对此应秉持“保护优先、自然恢复为主”的理念进行农田规划，采用退耕还草、综合整治策略提升农田系统的自我修复能力，同时推行耕地的集约化管理，建设涵盖温室、大棚的高标准菜地，帮助区域实现脱贫目标。四是“限制建设区”，共包含8个县区，总耕地面积为34.03万hm2，占比8.38%。这些县区主要位于城郊地带，对此应着重发展都市农业与休闲农业，打造“城市之肺”、优化郊区环境，为城市居民提供无公害绿色蔬菜粮食，既能够满足城市居民农产品消费需求，又能帮助农民群众实现增收目标。

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2.4 相关政策建议

2.4.1 树立农业现代化思维，协调土地权属关系 我国于2012年发布的《高标准基本农田建设规范》为农用地整治工作提供了重要的指导思路，在秉持该理念推进耕地量化分区的基础上，还应基于因地制宜原则进行不同区域的差别化整治，大力推进高标田建设，引入现代化农业机械设备与技术

手段，提高农业生产效率，配合规模化与集约化管理理念进行农田分区管理，实现耕地利用效率的最大化。同时，还应基于“依法、自愿、有偿”原则进行土地承包经营权的适度流转，鼓励农民群众将土地流转给合作社或家庭农场，便于减轻农田的破碎化程度、减少耕地荒废现象，以更好地实现耕地的集中连片与规模化经营目标，推进农业现代化建设[4]。2.4.2 完善资金运作模式，拓宽资金获取渠道 资金链的完整度是保障项目成功建设的重要因素，因此应注重加强对政

府发放专项建设资金的合理利用，确保将新增费用完整、有

效应用于高标准基本农田建设项目中。同时加强土地出让费

用管理，针对费用的征收、使用等环节进行严格把关，并引

入市场化资金运作模式，将个人、企业和社会组织纳入投资

机制中、拓宽资金获取渠道，为高标准基本农田建设提供物

质支持。

2.4.3 健全维护保养体系，提升农田实际效用 为解决农田

基础设置疏于养护的问题，应注重加强对高标准基本农田项

目建成后的管理，落实村委会在农田基础设施维护中的主体

性地位与权责关系，依托家庭联产承包责任制将农民群众纳

入维护主体中，推动公共农田基础设施维护保障机制的建设，

保障充分发挥农田的综合效用，更好地推动高标准基本农田

建设项目的可持续发展。

3 结语

目前，我国正处于全面建成小康社会的决胜期，城镇化的高速发展促使土地使用需求量持续扩大，基于高标准基本农田建设模式开展农用地整治工作，推进农田的集中连片与分区建设，能够实现我国现有农田耕地、基础设施的合理规划利用，增加有效作业面积，提升耕地质量与土地产出效率，进一步推动我国农业发展模式向现代化农业生产过渡，实现农用地的高效利用与土地资源的可持续发展。

参考文献

[1]甘秀萍.高标准农田土地整治规划设计分析[J].农家参谋，

2018（2）：35-37.

[2]殷晓晨.扶贫视角下生态脆弱区土地整治模式研究[D].长

春：吉林大学，2018：54.

[3]马晓妍，郧文聚，陶泽良，等.高标准农田建设投融资模

式与路径分析——基于项目区分理论[J].现代管理科学，2018（1）：21-23.

[4]陈旭飞，宁晓锋，苏少青，等.基于多因素体系的高标准

基本农田建设指标分解模型及应用研究[J].国土资源科技管理，2018（4）：52-60.