我国既有住宅增设电梯存在的问题及对策研究

建筑经济

CONSTRUCTION ECONOMY

Vol.40　 No.12Dec.　　 2019

我国既有住宅增设电梯存在的问题及对策研究黄斯拜1，2，李东彬1，2，李伟龙1，2

（1.中国建筑科学研究院，北京 100013；2.中国建筑技术集团有限公司，北京 100013）

摘要：针对既有住宅增设电梯工作，研究我国既有住宅增设电梯的相关政策法规，总结增设电梯工作在政策、资金、技术、管理、协调等方面存在的问题，并结合各地政策和增设电梯的实践经验，给出增设电梯工作的推进策略，提出相关改进建议。

关键词：既有住宅；增设电梯；政策法规；技术规程

中图分类号：F299.23　　文献标识码：A　　文章编号：1002-851X（2019）12-0011-04DOI：10.14181/j.cnki.1002-851x.201912011

*Research on the Problems and Countermeasures of Adding Elevators to Existing Residential Buildings in China

HUANG Sibai1，2，LI Dongbin1，2，LI Weilong1，2

（1.China Academy of Building Research，Beijing 100013，China；2.China Building Technique Group Co.，Ltd，Beijing 100013，China）

In view of the installation of elevatorsin existing residential building，this paper summarizes the Abstract：

relevant domestic policies and regulations，summarizes the problems existing in policies，capital，technology，management，coordination and other aspects of adding elevators，combining with the local policies and practical experience of adding elevators，gives promotion strategies of adding elevators，and puts forward some related improvement suggestions.

existing residential building；adding elevator；policy and regulation；technical specificationKeywords：

存量巨大的既有建筑由于建造年代、建造标准等诸多因素的制约，其在功能、性能和环境等方面存在诸多问题，因此，伴随城市更新的老旧小区改造逐渐成为我国建筑业发展的重要领域。据统计，全国共有老旧小区约15.9万个，其中基础设施老化、环境较差的约有10.14万个，占小区总数的63.6%，2005年以前建成的多层住宅大多数未设置电梯，老旧多层住宅增设电梯的市场初步测算约有300万部的需求。目前北京4～6层无电梯的住宅约有23.7万个单元，上海约有20万个单元，广东省约有30万个单元。据测算，到2020年我国60岁以上人口比重将达到17.2%，随着人口老龄化的进一步加剧，既有

*基金项目：中国建筑科学研究院应用课题基金（20171802330730006）作者简介：黄斯拜，男，生于1988年，河北衡水人，工程师，研究方向：

既有建筑改造。

李东彬，男，生于1962年，吉林通化人，总工程师、教授级高级工程师，研究方向：既有建筑改造。

收稿日期：2019-09-10

住宅增设电梯已成为亟待解决的民生问题。

近年来，全国各省市已经在既有住宅增设电梯方面进行了积极的探索和实践，并取得了初步成效，但仍存在很多困惑和问题，需要政府、社会和个人的共同努力。

1　既有住宅增设电梯的相关政策

1.1　国家层面政策

2015年10月，住建部办公厅与财政部办公厅联合发布《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》，这是中央部委首次发文明确专项维修资金可用于旧楼增设电梯。2018年2月，国务院办公厅印发《关于加强电梯质量安全工作的意见》，为明确增设电梯建设单位的主体责任提供了依据。2019年1月28日，国家发展和改革委员会等10部门联合印发《进一步优化供给推动消费平稳增长 促进形成强大国内市场的实施方案》，要求加快推进老旧小区和老年家庭适老化改造，鼓励有条件的地方对加装电梯

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等给予补贴。2019年3月15日，第十三届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，将有序推动城市老旧小区改造，支持增设电梯和无障碍环境建设。中国建筑学会颁布的学会标准《既有住宅加装电梯工程技术标准》自2019年7月1日起实施，使既有住宅增设电梯的评估、设计、施工、验收、运行和维护等工作有据可依，促进了该项事业的健康 发展。

1.2　地方政府政策

早在1999年，广州市、佛山市已将旧楼增设电梯工作提上了日程，2008年12月《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》正式出台。至今，全国已有75个城市相继出台了既有住宅增设电梯的指导意见。其中40余个省市出台了明确的建设资金补贴政策，上述政策涉及增设电梯的适用范围、实施原则和条件、职责分工、资金筹集、责任主体、实施程序、使用管理及维护、权属、协商解决机制、财政补贴、宣传引导、保障措施等方面。四川省住房和城乡建设厅于2014年11月出台了《四川省既有建筑电梯增设及改造技术规程》，此外，浙江、山东、黑龙江、广州、上海、天津、南京等7省市相继发布了既有住宅增设电梯相关技术规程，2016年12月四川省还发布了《四川省既有住宅电梯增设构造图集》。

全国各省市既有住宅增设电梯工作取得了较大进展，许多城市将既有住宅增设电梯作为应对老龄化社会需求和服务民生的一项重要内容。一线城市及部分经济比较发达的省、市已出台相关指导意见，但由于各地发展水平不同，上述指导意见之间存在一定差异，主要特点如下：

一是在实施条件中，少数省市要求全体业主同意才能实施，大多数省市要求“三分之二”以上业主同意，但对“三分之二”解释不尽相同；

二是在补贴的适用范围上，多数省市对住宅的层数、建成时间做了限定；

三是大部分省市的费用分摊方案由业主自行确定，也有部分省市给出了建议的分摊系数，对于权益受影响业主的补偿标准却没有指导标准；

四是补贴方式有定额补贴、以奖代补、限额补贴等，补贴金额差异较大；

五是各地出台政策的操作性差异较大。部分省市从省市级到区县级出台了配套的指导意见、技术规程、构造图集、实施指南等，具有较强的操作性。

2　既有住宅增设电梯存在的问题

2.1　缺乏政策指引、落实难

现阶段，我国既有住宅增设电梯工程需要经过比较严格的审批手续，不仅需要既有住宅的相关图纸资料、增设电梯工程设计图纸、土地使用证、房产证等多种材料，还需要到国土、规划、住建委、供电、供水、燃气等多部门办理相关手续，而这些问题的解决都需要各职能机构的共同协作才能完成。多数城市由于缺乏明确的政策文件指导，报批程序繁琐、艰难，部分省市出台相关指导意见，但是其规定比较宏观，可操作性偏弱。对于没有聘请专业物业公司进行管理的老旧小区，只能通过比较热心的业主组织申请，靠业主自己摸石头过河，效率和成功率均较低。2.2　建设、运维资金缺口大

建设资金筹措是既有住宅增设电梯主要困难之一。以增设一台外挂式电梯为例，需经历勘察、设计、报批、施工、安装、验收、交付、运维等阶段，总造价大约30～60万，甚至更高。截止目前，全国仅有40余省市出台了建设资金补贴政策。其中，有的既限制补贴百分比又设置补贴上限，有的仅限定补贴数额，即使能得到补贴，余下部分也需要由业主众筹，电梯增设项目动辄几十万的造价，对业主而言也是不小的数目。而且部分补贴政策只针对试点项目，对补贴范围和期限做了限定，随着试点范围的扩大，财政将面临资金压力，面对增设电梯工作的大规模开展，政府财政的承受能力将会成为项目推进的瓶颈。

既有住宅增设电梯的费用主要由两部分构成：一是一次性投入的建设资金；二是后期运营和维保的费用。目前，我国电梯系统的运行与维保费用主要来自物业费，费用收取的原则是依据住户面积分摊，受老旧小区的居民经济条件及物业管理费用偏低的限制，仅依靠居民集资存在较大难度，且过高的物业费将加重业主的负担。2.3　增设电梯技术难度大

我国现阶段增设电梯工程主要依据新建建筑的技术标准，涉及老旧小区的技术规范和标准不完备。大部分的多层住宅建造于20世纪七八十年代，增设电梯可能对消防、日照、既有管线，以及既有住宅的安全性等方面产生影响，而改造却要求符合现行城市规划、建筑设计、消防和结构等规范和标准的规定，操作难度较大。

电梯增设工程是在住户使用的情况下进行的，传统技术和施工方式，其施工周期长，对住户正常生活影响较大。当既有住宅增设电梯对既有住宅结构的安全性影

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响较大时，尚需进行抗震鉴定或加固处理，加大了工程的复杂程度、并提高了造价。

此外，对于电梯井道结构形式的选择、电梯类型的选择、增设部分与既有住宅的连接方法、不同连接方式对既有建筑的影响等这一系列技术问题尚需进一步研究解决。

2.4　增设电梯协调难

既有住宅增设电梯牵涉到不同建设主体的利益，电梯增设后各楼层使用价值以及房屋价值的变动不同，各层住户的利益诉求也难以统一。

一是建设主体难协调。我国老旧小区房屋产权性质复杂，有单位自建房、集资房、房改房、统建解困房和直管公房、商品房等多种形式，老旧小区改造建筑的主体既有业主委员会、公共产权单位、政府部门，也有通过第三方代建单位负责实施的多元化建设主体，这就造成建筑责任主体多样化，居民认可度不一。不同建设主体，导致监督管理体系不明确，管理机制不健全、监督机制混乱，后续的维护和更换缺乏长远的制度规划和安排，加剧了增设电梯工作的推进难度。

二是业主收益难协调。增设电梯井道可能占用底层绿化、出行通道以及小区停车位，导致底层住宅使用价值降低，而投资价值没有增加，甚至下降；2层及以上楼层随着高度增加，使用及投资价值增加，且增加值不同；增设电梯往往存在采光、通风，以及噪音和安全等方面的影响，影响部分住户的使用价值。

二是费用分摊难协调。增设电梯大多数是由业主共同出资，由此带来的业主收益失衡令高低层住户之间对增设电梯一次投资和后期运营维护的出资比例存在意见分歧，但目前缺乏统一的费用分摊标准。对于底层以及使用功能受影响的住户，该不该补偿以及补偿多少，当前法规也没有给出明确统一的规定或者指导意见。

此外，相关法规也存在难以协调的问题。在已实施电梯增设政策的省市中，对于增设电梯实施条件的规定主要分为两类：①全体业主同意；②“三分之二”业主同意，同时应征得因增设电梯后受直接影响的本单元业主的同意。《物权法》第76条、第97条对表决规则及争议解决做出了规定：“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”，第78条第二款：“业主大会或者业主委员会做出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”，该条款使得部分业主具有一票否决权，与“三分之二以上业主同意”的少数服从多数原则之间存在不协调的问题。

3　既有住宅增设电梯工作的推进策略及建议

3.1　增设电梯的策略

既有住宅增设电梯是一项系统的民生工程，在实施过程中应采取一定的策略促进其顺利开展。

一是群众自发，政府引导。增设电梯的动力来源于人民对美好生活的向往，但这是一项复杂的民生工程，政府很难用统一的方案来解决问题，鼓励民众参与，因地制宜出台相应政策的指引文件，充分调动各利益相关群体的积极性，是完成这一民心工程的最佳途径。

二是分步推进，先易后难。对既有住宅增设电梯而言，各小区和住宅的现有条件及状况千差万别，增设条件和难度不一而足。为此要从现状出发，本着实事求是的原则，成熟一栋，增设一栋，鼓励有条件的住宅先装，先易后难，形成示范，以点带面，总结经验，分步推进。

三是结构安全，经济合理。既有住宅增设电梯涉及到居民的生命财产安全，应考虑增设电梯对既有住宅的影响，确保结构安全，在此前提下，根据住宅实际状况，选取经济上最合理的方案。

四是协同开展，确保效益。既有住宅增设电梯是城市建设及改造的重要一环，应考虑与建筑节能、适老化、宜居改造等工作的协同开展，充分整合各类资源，以达到社会效益、经济效益、环境效益和城市文化效益等的协调统一。3.2　增设电梯的建议

为加快我国既有住宅增设电梯工作的开展与实施，针对目前增设电梯过程中存在的问题，总结各地实践经验，建议从以下几个方面采取相应的措施。

一是加快相关立法、简化审批流程。推动制定相关法规，使既有住宅增设电梯有法可依。认清“一票否决权”与《物权法》的各方面区别，借鉴现有法规条例，从保护多数人、维护公众利益的角度出发制定地方法规，保障既有住宅增设电梯法规的可操作性，更好地协调各方利益，顺利推行既有住宅增设电梯工作，构建兼顾业主整体利益和个别业主正当权益的制度设计。例如，借鉴德国“特别牺牲补偿金制度”，当相邻关系中不动产所有权受限制的一方付出了司法上的“强制牺牲”，法律上要求相邻关系中一方当事人向另一方当事人支付补偿金，在具体赔偿方面，建立具有操作性的实施细则。政府在既有住宅增设电梯这一民生工程中承担着“掌舵者”的重要角色，各相关主管部门应高度重视，加强组织领导，明确职责分工，认真落实工作。建议成立专门机

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构，协调住建、财政、发改、国土、规划、消防、质检等相关部门共同参与，并开设行政审批“一条龙”服务窗口，方便群众办理各项审批事项，并提供相关政策的咨询服务。除涉及安全性等强制性控制流程外，要尽可能简化审批流程。结合实际，以方便群众、注重可操作性和确保安全为原则，建立起“业主为主、政府推动”的增设电梯推进模式，积极有序地推进这项工作。

二是拓宽资金渠道、创新融资模式。增设电梯，资金是最大瓶颈之一，应积极拓展资金来源渠道，坚持“个人发起、政府引导、市场运作”的原则，构建业主自筹、政府基金支持、企业加入的融资模式。一是以“多受益、多付费”为原则，坚持业主自筹与产权单位或集体出资相结合的方式；二是鼓励增设电梯和其他专业改造项目一起开展，拓宽住房修缮基金的申请范围，通过多种专项基金推动既有住宅增设电梯综合改造项目，形成“积极引导、适当补贴”的政府原则；三是鼓励老旧小区改造和其他社区盈利性营运项目相结合的方式推动社会力量参与老旧小区综合改造。例如，上海老旧公房加装电梯首创按揭法，每户每月支付最低至68元。

三是制定标准规范、加强技术研发。针对增设电梯过程中缺乏技术标准或与现有规范标准不协调的情况，应组织专家制定专项技术标准。一是平衡协调现行规范与增设电梯的矛盾问题；二是规范增设电梯在规划、设计、施工、运营过程中的技术和管理行为。鼓励技术创新，在增设电梯工程的标准化设计、预制装配化施工、电梯和井道一体化、电梯节能和电梯智能化等方面加强技术研发，政府在电梯新技术研发、设计、生产、推广过程中给予一定的政策优惠，为既有住宅增设电梯提供技术保障。

四是合理分摊费用、建立补偿机制。按照建筑产权与使用相结合的原则，充分考虑电梯后期的运营与维护，由政府牵头制定出资比例的指导文件，鼓励电梯运营模式创新，并出台配套的政策措施。既有住宅增设电梯改变了房屋价值和各楼层的使用价值，使各层住户的收益度不同，对此政府应积极借鉴已实施项目城市的经验，探索公平合理的费用分摊与补偿机制，同时结合本地的实际情况，制定出合理的费用分担与补偿标准以及相应的指导意见，为业主之间协商和一致提供有价值的参考。在相关法规和指导意见未出台之前，可借鉴《中华人民共和国城乡规划法》第50条第2款采取的听证会形式，对利益受损主体给予一定的补偿，在确保不损害中高层住户权益的基础上，兼顾到低楼层业主的诉求。

此外，在既有住宅增设电梯实施前，建议引入公共

参与机制，拓宽公共参与渠道，保证运作过程开放透明，并从住户协商、增设方案确定、建设资金筹集到制定后期运行维护管理办法等环节，都展开充分沟通交流，建立利益综合和冲突协调机制，妥善处理群体利益关系。把增设电梯纳入社区治理工作范畴，充分发挥基层组织的力量，组织业主委员会或居民委员会建立监督小组，依据法律法规和现行技术规则，做好建设过程和运行使用时的监督工作，准确及时反馈工作进展及问题，切实推进增设电梯的落地实施。以保障性住房和机关、企事业单位员工宿舍楼电梯增设作为切入点，选择具有代表性并且条件相对成熟的住宅单元先行增设电梯作为示范项目，充分发挥示范项目的引导和示范作用也是推进电梯增设工作的有效途径。

4　结　语

近十几年来，我国既有住宅增设电梯取得了较大进展，许多省市出台了相关技术指导文件和资金补贴政策，为我国既有住宅增设电梯工作提供了保障。

我国幅员辽阔，各地建筑形式、建设水平、经济发展状况不尽相同，许多地区增设电梯工作的实施仍面临政策、资金、技术、管理、协调等诸多问题的制约。一方面，政府应发挥引导作用，加快立法和相关标准的制定，为我国既有住宅增设电梯工程提供制度保障；另一方面，应依据各地实际情况，因城施策，制定符合各地实际和经济发展水平的政策或指导性文件，加大政策完善和技术研发力度；资金筹措方面尚需继续探索，寻求更可行、可持续的资金来源；增设电梯工作是一项需要长期努力推进的民生工程，需要分步骤、分阶段地推进各地既有住宅增设电梯工程的实施，同时应持续开展相关研究，促进该项工作高质量稳步推进，真正把解决民生问题落到实处。

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