政府绩效审计与制度保障分析

研究与创新ｌ　ＳＴＵＤＹ　ＡＮＤ　ＩＮＮＯＶＡＴＩＯＮ　政府绩效审计与制度保障分析　石河子大学　我国目前开展政府绩效审计的基础还较薄弱，因此，笔者认为　目前不适合全面开展政府绩效审计，而是需要进一步开展政府绩　吕琚　张超　政府绩效审计涉及面广、难度较大，审计方法又与传统审计有　很大的区别，而我国目前开展政府绩效审计的基础还较薄弱，因　此，笔者认为在当前情况下不宜全面开展绩效审计，而应进一步开　展政府绩效审计的试点工作。　效审计的试点工作。开展政府绩效审计的基础是要求被审计单位　提供资料数据（包括财务资料数据和非财务资料数据），以此来对　被审计单位的绩效进行评价。任何绩效评价都离不开基础数据和　资料的支持，否则一切评价都将失去意义。基础数据和资料只有真　实、合法，才能真正发挥其作用，否则会使绩效审计评价失去意义。　当前，有些单位经济违法违规、弄虚作假的现象还较严重，在一定　范围内还存在假账、假资料，这必然会影响到政府绩效审计的顺利　开展。　一、政府绩效审计具备条件的调查　（一）全面开展政府绩效审计条件成熟度调查为了解政府审　计人员关于我国开展政府绩效审计的看法，笔者分别向新疆自治　区审计厅、新疆生产建设兵团审计局、新疆石河子审计局的政府审　计人员发放了调查问卷。为了得到个人相对真实的观点，调查问卷　采用的是匿名填写的方式。问卷共设计了２２个问题，其中，１７道单　选题，４道多选题，１道问答题。本次问卷调查是在２００７年９月份完成　的，发放和回收采取了面访与电子邮件相结合的方式，共发出１３７　份，回收１３７份，有效问卷为１１６份。（选择题未回答完整的问卷则视　为无效问卷）本文的观点是基于本次问卷的部分统计结果得以验　证的。关于我国现有政府审计人员认为目前全面开展政府绩效审　计条件的成熟度，调查情况详见表１：　表１　我国目前全面开展政府绩效审计的条件　说不　５３　　Ｉ７　ｌ　１１６　４６．５６％　４５．６９％　　Ｉ６　０３％　ｌ　１０１ＹＡ　从表１中数据可以看出，关于被调查者认为我国目前全面开展　政府绩效审计的条件，认为“完全有条件”的仅占１．７２％，认为“条　件基本成熟”的占４６．５６％，而４５．６９％的被调查者认为“条件尚不具　备”，另外，６．０３％的被调查者回答“说不清”。这说明政府审计人员　对我国目前全面开展政府绩效审计并不赞成，因为条件还不是很　成熟。　（二）试点开展政府绩效审计条件成熟度的调查我国现有政　府审计人员认为我国目前试点开展政府绩效审计条件的成熟度，　调查情况详见表２。从表２中数据可以看出，７９．３１％的被调查者认　为我国目前有条件试点开展政府绩效审计，其中回答“完全有条　件”的占１０．３４％，回答“条件基本成熟”的占６８．９７％，这说明绝大多　数政府审计人员认为我国目前已具备了试点开展政府绩效审计的　条件。当然，另外分别有１４．６６％和６．０３％的被调查者回答“条件尚　不具备”和“说不清”，说明有一小部分政府审计人员认为当前我国　开展政府绩效审计还存在一些障碍。　二、政府绩效审计的方式　（一）适当扩大绩效审计范围，妥善选择试点项目，单独开展政　府绩效审计在开展政府绩效审计时，可以适当扩大绩效审计的　范围，妥善选择试点项目，单独开展政府绩效审计。选择的试点项　目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成　的影响力和影响面，也要考虑到其是否是政府有关决策部门比较　关注和重视的方面，还要考虑到审计难度问题。　因素　财政投ｌ群众　审计机关　入大Ｉ关注　能力所及　较大问题及有较大的可改善空问　该项目的重要性和风险・巨可能存在　其他　ｌＡ　人次Ｊ　６３　Ｉ　７４　６６　６７　１　Ｉ－－　占比　５４．３１％１６３．７９％ｌ　５６．９０％　５７．７６％　ｌ０．８６％Ｉ－－　我国现有政府审计人员认为选择政府绩效审计项目应考虑的　因素请见表３。从表３中数据看，选择政府绩效审计项目时，１１６名被　调查者中，认为需要考虑的因素主要包括：“群众关注”占６３．７９％，　“该项目的重要性和风险性可能存在较大问题及有较大的可改善　空间”占５７．７６％，“审计机关能力所及”占５６．９０％，“财政投入大”占　５４．３１％，其他占０．８６％。以上数据说明，在未来的几年时间里，我国　的绩效审计估计还是属于尝试阶段，因此，选择试点审计项目要以　群众关注的项目为切入点，在考虑该项目的重要性和风险性可能　存在较大问题及有较大的可改善空间的同时，还应该考虑选择那　些财政投入较大且相对比较容易操作的项目。可选择公共财政、投　资等重点领域、重点部门，对资金投入占用较大、政策性强及社会　关注的焦点项目，积极开展绩效审计。如财政支出的重点是行政管　理、国家安全、政权建设等政府运转和维护国家利益领域；科技教　育、环境保护、公共卫生等社会公益事业领域；社会保障、民政等国　家救济领域；大型基础设施建设、宏观经济调控等弥补市场缺陷领　域。因此，可从中选出一些典型的行业、单位或项目进行绩效审计。　我国现有政府审计人员认为适合开展政府绩效审计的试点工　作的项目请见表４。从表４中数据看，被调查者认为适合开展政府绩　效审计试点工作的项目重点集中在“政府投资项目”和“财政专项　资金”方面，二者分别占９６．５５％和９１．３８％，认为适合在“行政事业　单位资金使用”方面开展的占３１．９０％，“其他”为０．８６％。以上数据　说明政府投资项目和财政专项资金可以作为进一步开展试点工作　的重点，在行政事业单位资金使用方面也可适量选择项目开展绩　效审计。　表４　适合开展政府绩效审计的试点工作项目　（二）将政府绩效审计穿插到其他类型的政府审计中进一步　开展绩效审计工作，还可选择将政府绩效审计穿插到其他类型的　财务通孔・综合（上）２００９年第７期Ｉｌｌ　研究与创新ｌ　ＳＴＵＤＹ　ＡＮＤ　ＩＮＮＯＶＡＴＩＯＮ　政府审计（财政财务收支审计、政府投资项目审计、经济责任审计、　的公告制度目前已得到普遍认同。２００３年７月我国国家审计署曾公　布过一份审计工作发展规划，表示将改进现行审计报告的形式和　内容要求，建立适合于对外公告的审计报告制度。规划提出，我国　要积极实行审计结果公告，逐步规范公告的形式、内容和程序，　２００７年做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘　密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。我　国现有政府审计人员认为政府绩效审计的结果向公众公开的必要　性调查详见表７：　表７　人数占比　Ｉ　　ｌ财政专项资金审计）中，尽可能与其他类型的审计结合起来，这样　可以利用其他类型审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率，还　可为今后全面铺开政府绩效审计积累经验并培养人才。　《审计法》明确规定，对财政收支的真实、合法和效益，依法进　行审计监督，就已经包含了效益审计的内容。当前财政预算执行审　计的深入和发展，不断地提出了对财政资金使用效益审计的要求，　部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审　计，都可以在真实性的基础上，进一步做经济性、效率性和效果性　的检查和评价。特别是近年来广泛开展的党政领导干部任期经济　责任审计，审计的目标和范围往往会超越传统的财务收支审计，带　政府绩效审计的结果向公众公开的必要性　３３　２８．４５％　ｌ　７８　ｌ　１　ｌ　６７．２４％　ｌ　０．８６％　ｌ　４　Ｉ　３　４５％　ｌ　１１６　ｌ　ｌＯｆｆ／ｏ　必要｝生　ｌ很盔必要　ｌ　直必要　Ｉ　没必要　Ｊ说不清　ｌ佥计　有效益审计的成分。　我国现有政府审计人员认为尝试将政府绩效审计暂时穿插在　其他类型的政府审计中的必要性请见表５。从表５中数据看，绝大多　数被调查者认为，目前有必要将政府绩效审计暂时穿插在其他类　型的政府审计中，该比例占９１．３８％之多，认为“没必要”和“说不　清”的分别占６．０３％和２．５９％。这充分说明了我国目前从实际出发，　将政府绩效审计暂时穿插在其他类型的政府审计中开展，也不失　为一种可行的选择。　表５尝试将政府绩效审计暂时穿插在其他类型的政府审计中的必要性　必要Ｉ生　ｌ很查必要　ｌ　查必要　ｌ　没必要　１说不清　Ｉ合计　人教　Ｊ　１７　Ｊ　８９　Ｉ　７　ｌ　３　Ｉ　１１６　占比　Ｉ　１４．６６％　｛　７６．７２％　Ｉ　６．０３％　ｌ　２．５９％　ｌ　１０（　・　三、政府绩效审计工作的制度保障　（一）建立审计结果的问责制度审计结果问责制，即建立一　套相应的制度，使政府部门及其官员和其他被赋予公共权力的主　体有义务向特定主体解释说明其行为，接受后者的质询，对其要求　作出回应。目前出现的各种问题，很大程度上与疏于严格的制度监　管有关。因此，应尽快建立和健全审计结果的问责制度。具体包括：　（１）建立和完善行政领导在政府工作中出现重大违法、失职、滥用　职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度；（２）健　全行政机关出现违法行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害　赔偿的行政责任制度；（３）进一步健全公务员因违法失职、滥用权　力、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度；（４）建立　行政机关和公务员因失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉　的责任制度。　实施审计结果的问责制度，应对目前的行政责任追究制度进　行改革。从行政问责转向法律问责，加深问责的程度；从组织问责　走向个人问责，扩大问责的范围；从行为问责到后果问责，提升问　责的效率。通过实施审计结果问责制度，来达到开展政府绩效审计　的效果。　我国现有政府审计人员认为建立审计结果问责制度的必要性　调查详见表６。从表６中数据看，绝大多数被调查者认为有必要建立　审计结果问责制度，这一比例占９３．１１％。而认为“没必要”和“说不　清”的，分别只占１．７２％和５．１７％。以上统计结果充分说明建立审计　结果问责制度在开展政府绩效审计过程中十分必要，是保证政府　绩效审计质量的有效手段。　表６　建立审计结果问责制度的必要性　（二）推行审计结果公告制度绩效审计报告是审计机关集中　体现审计结果、反映审计目标实现程度的一种书面文件，审计报告　财套通孔・综合（上）２ｏ０９年第７期　从表７中数据看，１　１６位被调查者当中，有９５．６９的被调查者认　为有必要将政府绩效审计的结果向公众公开，选择“没必要”和“说　不清”的，分别只占０．８６％和３．４５％。以上统计结果充分说明了现有　政府审计人员对于在开展政府绩效审计时进一步推行审计公告制　度普遍持赞成态度。　近年来，我国审计公告制度已初步实行，审计署和部分地方审　计机关将部分向人大常委会作的审计工作报告和一些专项审计及　审计调查结果向社会如实公布，引起了广泛关注。此外，审计署已　将部分审计工作（包括绩效审计）的结果、审计建议、责任追究、落　实情况刊登在审计署网站上，任何人随时随地都可以查询。然而，　所有这些与美国９７％的公告率相比，还远远不够。　在推行审计公告制上，我国可借鉴国外先进的经验。审计部门　与固定的有影响力的新闻媒介保持良好的关系，将重大的、社会公　众关注的政府绩效审计项目的绩效审计报告刊登在重大报刊、电　视等信息媒体上；如果绩效审计项目很重大，还可以举行专题新闻　发布会，让全社会关心、了解、支持政府绩效审计，提高对政府绩效　审计的认识。除了政府绩效审计报告外，审计署还可印发一些宣传　资料，将绩效审计项目的内容、结果以及审计建议的执行情况进行　详细介绍。另外，审计结果公告也要注意保密性原则，应按国家有　关保密制度的规定，做好保密工作，避免泄漏不该泄漏的国家和被　审计单位的秘密。　随着我国政治经济体制改革的进一步深化，积极有效地开展　政府绩效审计是我国政府审计必然的发展趋势。但我国开展政府　绩效审计是一个渐进的过程，还需要经过较长一段时期并付出相　当大的努力，既不能闭关自守、徘徊不前，也不能盲目照搬西方国　家的审计模式，必须根据我国的实际情况，学习和借鉴国外政府绩　效审计经验，有计划、分阶段地探索出具有中国特色的政府绩效审　计发展道路，循序渐进，逐步完善。　参考文献：　［１］邢俊芳：《效益审计中国模式探索》，中国财政经济出版社　２００５年版。　［２］齐兴利、邵辉：《我国政府绩效审计发展途径研究》，《审计　与经济研究）２００７年第２期。　［３］刘秋明：《国际政府绩效审计研究：一个文献综述》，《审计　研究）２００７年第１期。　［４］贝洪俊：　受托责任与政府效益审计》，《中国审计）２００４　年第５期。　（编辑熊年春）