浦东基层党建30年

作者：毛栋英

来源：《党政论坛》 2020年第5期

毛栋英

［摘 要］2020年是浦东开发开放30周年。浦东党建工作一直以改革的精神推进创新，经历了四个具有明显特征的重点发展阶段。20世纪90年代，浦东开发初期，新区党工委提出“一流党建促一流开发”的理念，积极构建条块结合的工作体制，保证和促进浦东开发建设的顺利进行；党的十六大后，浦东提出了以“三服务”来促进基层党组织的全覆盖，“1+3”社区党建组织体制建立，楼宇党建和四大开发区党建工作开始发力；十七大后，浦东通过组织共建、人才互动、党员联管、活动互助等方式，构建区域化党建工作格局；十八大以来，区域化党建进一步深化，以党建推动社会治理成为党建工作的主要着力点。浦东基层党建取得成效的原因在于，作为全国改革开放的前沿，紧紧把握时代机遇，主动适应浦东社会经济发展变化，通过创新党建理念、模式，逐步形成了一条独特的发展路径，并成功地将党建引向了开放式、人本化、品牌化之路。

［关键词］浦东；基层党建；历程；逻辑

20世纪90年代以后，随着上海进入快速发展阶段，浦东开发开放也拉开序幕。浦东基层党建在浦东开发开放的进程中，秉承了一流党建促一流开发的理念，边探索边创新，在破解难题中前行，为浦东的发展提供了坚强的政治保证。

一、浦东基层党建发展历程

浦东开发开放的历程，是一个快速城市化、率先市场化、跨越式工业化、不断国际化的过程。在这个过程中，浦东基层党建有着清晰的发展脉络，主要分为四个阶段。

1.“一流党建促一流开发”理念引领下的党建体系初构

在这个阶段，最为突出的贡献是党建思想起点高，1993年，浦东新区党工委一成立就明确提出了“一流党建促一流开发”的指导思想。“一流党建促一流开发”就是要通过争创一流的党建水平来领导、推动浦东开发开放的建设，一流党建是一流开发的重要保证。

“一流党建促一流开发”理念，是贯穿浦东开发开放全过程中最核心的指导思想。浦东就是按照这个指导思想狠抓党建工作，无论是领导体制、组织设置，还是党员队伍建设都取得了较好的成效。

按照上海市委“上层抓合力、基层抓活力”的指导思想和具体的工作要求，新区党工委坚持条块结合的工作体制，提出了“占领制高点、拓展增长点和强化立足点”工作思路，成立了农村工作党委、城区工作党委，加强对地区性党建工作的领导①；成立了张江和金桥两个地区联合党委，发挥党的政治优势和组织优势，协调解决开发建设中的各类矛盾；成立了内联企事业单位工作党委，解决中央和外省市在浦东投资设立的企事业单位党组织的挂靠管理问题，依托党组织为他们提供服务；建立了“两新”组织党建工作联席会议制度、基层联系点制度和政治指导员制度，形成了属地管理、系统管理和行业管理相结合的管理体系。另外，在1996年市委推进“两级政府三级管理”体制、强调以街道作为社区党建和社区建设的基本单元时，浦东开始加大对街道社区资源下沉的力度，并注重社区党建的资源配置问题②。除了构建组织体系之外，关键还是在队伍建设。在浦东开发的初期，新区特别重视强化党员争先创优的意识，号召党员和党员干部甘当“开荒牛”，成为“中心工作的排头兵、业务工作的主心骨、群众工作

的贴心人、默默奉献的螺丝钉”。据统计，到1999年浦东新区共有200多名优秀党员受到中组部、市委和区党工委的表彰，还有2000多名党员被树立为敬业创业的先锋模范。正是一流的党员和党员干部队伍，推动了浦东开发初期阶段的建设取得成功。

2.“三服务”工作思路下形成了比较完善的全覆盖党建组织网络

在这个阶段，浦东的开发建设快速推进，新经济新社会组织如雨后春笋般快速增长，相应地，党建工作融入“三服务”（上级党组织为基层党组织服务、基层党组织为党员服务、各级党组织和党员为群众服务）的理念，在各个领域如火如荼地开展着党建实践创新工程③。特别是浦东在面对党员的流动性大、党员关系接转不便利以及为党员服务不精准等问题时，率先在各开发区、街镇建立了党员服务中心——阳光驿站，不仅解决了流动党员党支部管理问题，而且为服务党员和群众搭建了资源共享平台。

浦东在街道、镇建立起“1+3”社区党建组织体制，即党工委（党委）领导下的行政事业党组、综合党委和居民区党委，为推进行政事业单位党建工作、居民区党建工作和两新组织党建工作的精细化分工奠定了制度保证。

在完善归口管理、属地管理、委托管理相结合的管理模式基础上，针对开发区建设党建工作的实际需要，为更好地做好服务基层党组织和党员工作，在陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区和张江高科技园区建立了四大开发区综合党委，努力探索开发区党建工作新路径。针对开发区高学历、高职称、高科技人才高度聚集，白领党员增多，而建立组织难和党员亮身份难等情况，积极开辟党建工作新途径，通过开发区建综合党委、楼宇建党总支、单位建党支部的工作思路，对新的经济增长领域实现了党建组织和工作的双覆盖。

在新社会组织领域，积极推进行业性、枢纽型党组织建设。依托司法行政部门设立行业性党组织，如律师行业党委；依托新区社会组织服务中心、浦东公益服务园等平台，设立枢纽型党组织，为党员服务社会搭建平台，努力实现组织孵化和价值引领相结合。2006年还建立了新区归国留学人员联合会党总支，探索在留学生中恢复党组织生活和发展党员，有效促进了基层党建工作的发展。

在农村，针对外来人员聚集密集、流动频繁的城郊结合地区，开创性地打造了以进城务工党员为主体对象的“新家园”党支部品牌，形成属地管理、双重管理、联建管理等三种“新家园”党组织模式，服务进城务工党员，让他们过上正常的组织生活。另外，在农村地区采取“支部建在专业合作经济组织上”的党建模式，找到了农村党建与经济工作的结合点，通过组织化生产、规模化发展和产业化集约等方式，多利农庄、大团桃园等一批合作社品牌应运而生，实现了党组织对农民党员的组织引导和服务，实现了农民增收致富与农村党建工作的双赢。

3.推动“组织共建、人才互动、党员联管、活动互助”，形成了区域化大党建格局

2011年，浦东新区按照上海市委办公厅《关于进一步推进本市区域化党建工作的若干意见》的具体要求，继续健全区域化党建工作领导体制，特别是进一步完善了社区（街道）党工委体制，在坚持社区党工委的领导核心作用的基础上，加强对社区（街道）行政组织党组、综合党委、居民区党委等“三条线”党组织的领导，并探索实行了社区党工委兼职委员的制度，为更好地推进区域化大党建工作奠定了扎实的基础。同时，根据市委要求，浦东建立了“双报到”制度，这个制度是在坚持驻区单位到街镇报到的同时，要求单位党员到社区报到发挥作用。

与此同时，浦东基层党建工作为了破除基层党组织之间的壁垒，打破条块之间的边界，通过组织共建、人才互动、党员联管、活动互助等方式，打造开放式的基层党组织，整合区域内党建资源，深化党建联建，有效提升了基层党建工作的整体水平。随着区域党建新格局的形成，随后进一步完善党建工作全覆盖管理体系，继续深化落实，以楼宇党建、楼组党建、开发区党

建、社区党建、两新组织党建等为载体，通过结对、联合等方式，突破单位体制下党组织单一模式，形成了党建工作互联、互补、互动的新格局，真正实现了党组织从封闭走向开放、从单一走向互动的格局。浦东区域化党建比较具有典型意义的案例有管镇联动、世博区域化党建。

4.深化服务理念，创新党建引领下的社会治理模式

十八大报告提出要以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。十九大报告要求基层党组织要领导基层治理和凝聚服务群众。浦东党建工作继续深化服务理念，以双向服务来推动区域化党建的发展。2014年，上海市委确立了基层社会治理创新“一号课

题”，浦东基层党建体制机制创新又一次站到了新时代发展的历史起点。以党建引领社会治理，是新时代社会发展对基层党建的基本要求④。原来街镇层面的党组织设置由原来的“1+3”改为“1+2”体制，也就是撤销了原来的综合党委和居民区党委，新成立了社区党委，把原来两个党委的职能全部融合，实现了资源的共享，进一步提高了党建引领社会的综合能力。另外，阳光驿站也改名为党建服务中心，这不只是名字上的变化，更重要的是使其功能更加拓展，进一步发挥其区域化党建平台的作用，推动社区自治、社会共治。

浦东在社会治理上，坚持发挥党的引领作用，特别是十九大以来，浦东提出要做实区域化党建工作，抓好四个覆盖（组织覆盖、工作覆盖、管理覆盖和服务覆盖），切实提高党建政治引领、组织引领、能力引领和机制引领的水平，特别要将社会多元力量组织好、整合好，构建共建共治共享的社会治理新格局。洋泾街道和惠南镇等街镇在党建引领下多元力量参与社会治理的实践方面取得成效，有效破解了基层社会治理的难题，有效提升了基层服务的精细化水平。另外，浦东新区建立了“家门口”服务体系，基本覆盖所有街镇的所有社区，这是党建引领基层社会治理现代化的实践创新。

“家门口”服务，是通过基层党组织搭建平台，为群众提供“零距离”服务，满足了群众对美好生活的需求，获得了群众的普遍好评。

浦东基层党组织紧密结合党员和群众的需求，不断探索创新，如陆家嘴金融贸易区建立了多元开放的党建服务阵地——金领驿站（即现在的陆家嘴金融城党建服务中心），通过区域联动、打造工作阵地等方式组织各方力量，服务和保障金融城的改革发展；自贸区党员政治生活馆依托上海两新组织党建网为基层党建工作服务，实现党员教育服务积分全程管理；沪东街道依托微信等网络平台创建了“微心愿”服务对接平台，满足了党员志愿服务的需求以及群众心愿实现。

二、浦东基层党建创新发展的内在逻辑

基层党建创新发展并不是浦东独有的现象。自改革开放以来，特别是近30年，是中国经济、社会高速发展的30年，全国各地在经济社会发展的基础上，更加注重党建工作的创新，来更好地适应经济社会发展带来的党组织、党员的变化。显然，浦东这30年的党建工作成果更为耀眼，“支部建在楼上”“三服务”、张江高科技园区“两新”组织党建、律师党建、陆家嘴金融城党建服务中心以及“家门口”服务体系等在全国范围都具有很大影响力，是浦东开发开放建设取得成功的重要法宝。那么，为什么浦东基层党建工作能走在时代前列、并取得比较瞩目的成就呢？

1.始终围绕中心工作展开：浦东基层党建的逻辑起点

基层党建具有鲜明的党性和时代性，党组织在不同时代有不同的任务。基层党建工作应服务并融入党的中心工作，这是抓好基层党建工作的重要遵循。在浦东开发开放初期阶段，浦东的中心工作是搞好开发，为此，浦东的基层党建工作就是围绕开发展开，主要以建立和完善基层党组织建设、发挥党员在开发建设中的作用为着力点来保障开发建设取得成功。到了十六大

以后，浦东的中心工作是在开发的基础上推进建设，这个阶段的党建工作是面对建设阶段涌现出的新的经济组织和社会组织等新情况新问题，如何在新的经济增长点，让党员发挥先锋模范作用，这就需要不断扩大党的工作覆盖面，通过“三服务”“三凝聚”工程来推动基层党建工作，提高基层党组织的凝聚力和战斗力，以此来推动浦东建设的进程。十七大之后，浦东的建设到了快速发展阶段，仅仅依靠党的组织覆盖已经不能满足推动工作的需要，为此浦东在组织覆盖的基础上，提出了工作覆盖和制度覆盖，并积极创新活动方式，搭建区域化党建平台，强调基层党组织的有效性，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。以世博会为例，浦东把服务保障世博作为2010年的头等大事，紧紧“围绕世博抓党建、抓好党建促办博”，大力推动世博党建联建、联动共建，在推进重大任务中增强区域化大党建实效，通过发挥基层党组织和党员的作用，保障了世博会的顺利召开，也让群众在浦东建设中获得实惠。十八大以来，浦东的发展目标是勇当新时代改革开放和创新发展的标杆，责任重大，这其实意味着要率先推动改革再出发。目前，浦东重心在自贸区建设和科创中心建设等区域重点领域的开发建设，这些开发建设需要弥补短板，那就是城市治理的基础工程——社会治理。为此，浦东基层党建工作就提出以党的工作来引领社会治理建设。由此可见，浦东基层党建工作是主动回应浦东经济社会发展变化，主动适应浦东社会群体结构和社会组织构架的变化，通过创新工作体制机制、灵活调整组织设置、创新活动方式方法等途径，不断提升基层组织力，从而保证浦东的开发建设顺利进行。

2.五大基本经验：浦东基层党建的逻辑展开

经过不断的实践探索，浦东基层党建在过去的30年，把握时代脉搏、抓住时代机遇，逐步形成了一条独特的发展路径，并成功地将党建引向开放式、人本化、品牌化之路。浦东基层党建的成功可以概括五项主要经验。

（1）把握时代机遇，主动谋求党建最佳策略

浦东的区域面积占上海的1/5，人口规模占上海的1/4，GDP总量占上海的1/3。正因为浦东如此重要的地位，市委市政府对浦东的期望很高，要求浦东成为上海改革开放排头兵中的排头兵，创新发展先行者中的先行者，为此，浦东承载着一系列国家战略、承担着创新发展的重大使命。纵观这30年的发展，浦东无论是经济还是社会发展等领域，都走在全国前列，金融、高科技等企业在浦东落地开花，由此，浦东党建面临的问题要比全国大部分地区要早，这既为浦东党建带来了挑战，同时也带来了巨大机遇。浦东新区的历任领导，对党建工作都非常重视，他们具有开阔的视野，紧紧把握时代赋予的机遇，敢于跨前一步思考、跨前一步创新，无论是综合配套改革、浦东南汇两区合并、自贸试验区建设，还是科创中心建设等，都贯彻一流党建促一流开发的理念。比如，浦东20世纪90年代开始开发建设，“两新”经济发展迅速，楼宇经济开始发力，金融业、高科技行业等蓬勃发展，由此带来党建发展的契机，楼宇党建、园区党建等“两新”党建工作创新层出不穷。在这个时期多数地区因为经济发展等因素，“两新”经济还没发展起来，“两新”党建工作没有现成的经验可以借鉴。再如，世博会的召开，为浦东党建工作带来了契机，以世博会为载体和平台，推动浦东党建工作的整体提升。浦东在面对时代带来的重大机遇面前，紧紧抓住干事的舞台，极大地展现了改革创新的精神和勇气，主动破解新问题，寻求最适合时代发展要求的党建模式。

（2）创新工作理念，与时俱进引领党建发展

理念是行动的先导和指南。浦东开发开放30年来，浦东区委一直重视党建工作理念的创新，这为引领和推动浦东党建工作实践起到了重要的作用。在开发初期，为了适应浦东大开发的要求提出“一流党建促一流开发”的党建工作理念；为顺应开发区建设的需求，提出“开发建设到哪里，党组织就建到哪里”的工作理念；围绕两新组织发展的要求，提出“把党组织建在经济社会最活跃的细胞上”的理念；围绕党建凝聚力工程，提出“三服务”的理念；围绕党群工

作者队伍建设的要求，提出“社会化招聘、契约化管理、派遣式用工”和“党建工作需要投入”的理念；着眼于开发建设大局的考虑，提出“廉政也是重要投资环境”的理念；围绕新时期浦东改革发展的要求，提出“一流党建促一流改革”“一流党建促一流业绩”的理念；围绕新时代服务群众的需要，提出“家门口”的服务理念，等等。这些理念无一例外地推动了浦东党建阶段性的发展。

（3）突出区域共享，打造开放式党建模式

浦东区域内的各类党组织，包括机关事业单位党组织、社区党组织、两新组织等基层党组织，自身资源比较丰富，如何把这些丰富的组织资源动员和整合起来，提升党建整体水平以及为社会治理服务，这是浦东推进区域化党建的初心。通过多年的探索与实践，目前浦东区域化党建主要分为三个层面，即区镇层面、街镇层面和村居层面。但是这三个层面不足以覆盖到开发区，为此提出了开发区带动周边街镇发展的思路，即园镇联动的区域化党建模式。浦东的区域化党建强调的是将隶属于不同领域、不同系统的，离散化、封闭式的党组织，联系成为紧密型、开放式的党建共同体，通过共建共享，实现项目化、区域化、信息化、社会化的方式转变，已经从原来单纯地强调组织覆盖、工作覆盖向强调群众性、公益性和社会性转变，将党建工作与社会治理相融合。同时，浦东区域化党建品牌项目也已经出炉，经过浦东新区区域化党建促进会共同商议，正式成立四个区域化党建促进会专门委员会，即滨江东岸志愿服务专门委员会、爱心帮扶专门委员会、健康服务专门委员会和青少年成长专门委员会。这四个区域化党建品牌项目都是涉及城市发展和社会民生需求项目，通过项目的对接和认领，发挥区域化党建的引领

作用，最大限度地凝聚党员和群众，为深化改革开放在更大范围、更广领域整合资源汇聚力量。

（4）注重以人为本，实现服务与需求完美对接

浦东的发展，目标就是在党的领导下通过改革发展成效，不断增加群众的获得感，满足群众对美好生活的需要。基层党建的主体是党员，为此，区委一直重视党员的需求，以党员为主体，建立了党内关怀激励机制，同时，通过为党员提供服务群众的载体和平台，如党员双报到机制等，激发党员为群众服务的内动力，实现党员服务与群众需求完美对接。近年来，浦东基层党建在服务群众方面，转变方式和作风，不擅自为群众做主，而是让群众自己做主，党建工作更加贴近群众的需求，尽可能为他们排忧解难，让他们感受到温暖。比如，沪东街道的“微心愿”，就是在让群众需求得到充分表达的基础上，让区域内的党组织和党员来认领项目，达到完美对接需求的目的；陆家嘴街道的“金色纽带”，就是为服务陆家嘴金融城的党员和群众所搭建的平台，通过党建资源和社会资源的有效整合，让服务与需求对接，在夯实基层党建的同时，又激发了社会的活力。

（5）打造党建品牌，提升基层党建工作影响力

基层党建项目品牌化，是提升基层党建工作影响力的重要渠道，也是凝聚党员群众的重要途径。30年来，浦东基层党建品牌层出不穷，比如，为党员群众服务的阳光驿站、为楼宇党员服务的“楼宇党建”、为外来务工人员打造的“张江新家园党支部”、为区域内群众服务的“微心愿”、为陆家嘴区域党员群众服务的“金色纽带”、为“两新”组织党员服务的“自贸区党员政治生活馆”等。这些品牌不仅促进了工作的有效开展，而且提升了浦东基层党建工作的影响力。另外，浦东基层党建在推进品牌建设的同时，积极提升党建信息化建设水平，不断提高党员参与的时效性和有效性。

三、浦东基层党建发展的三大策略

浦东基层党建自开发开放以来，根据自身实践和长期探索，形成了推进党建工作的三大策略。

一是问题导向。区委在推动浦东基层党建工作过程中有着强烈的问题意识，面对浦东开发开放带来的现实挑战，积极探寻解决新情况新问题的突破口，并秉承开放、整合的理念，积极转变基层党组织原有的政治权力逻辑，转向尊重社会发展逻辑⑤，集思广益，有效推动了党建工作与浦东改革两大事业的发展。

二是创新与稳健并行。价值追求产生的责任感、使命感，无疑是开展党的活动，包括进行探索创新的强大动力⑥。浦东党建有来自于改革带来的创新动力，但是创新不能盲目草率进行。试点推进是检验实际成效的重要方法，具有防范整体推进的风险。从公推直选的试点到全区面上铺开，从沪东街道的“微心愿”到浦东的“微心愿”，从嘉兴大厦楼宇党建到陆家嘴金融城党建服务中心，都是随实际情况变化而逐步推进的过程，彰显了浦东基层党建工作创新与稳健的有机统一。

三是统筹兼顾。基层党建的发展固然需要创新，但是最根本的是把基础工作扎实抓好、巩固好。为此，近年来，在体制机制创新的基础上，更加注重统筹兼顾，建立了党建工作责任制、党内政治生活规范化管理、党员队伍的信息化管理、党群工作者的职业化管理、党组织经费标准化管理等基础工作。

浦东基层党建工作形成的“问题导向”“创新与稳健并行”和“统筹兼顾”三大策略，保证了党的建设事业和浦东改革开放事业的健康发展，彰显了浦东党建工作的生命力和创造力。

注释：

①姚海同：《坚持一流党建促一流开发》，《浦东开发》2000年第4期。

②冯小敏：《上海城市基层党建回眸与启示》，《中国浦东干部学院学报》2017年第9期。

③中共上海市委组织部、浦东新区区委组织部联合调查组：《着眼一流，着力创新》，《组织人事报》2006年6月8日，第3版。

④周建勇：《新时代城市基层党建体制机制创新：现状和演化》，《毛泽东邓小平理论研究》2017年第12期。

⑤梅丽红：《基层党组织：观念变革与资源再造》，《学习时报》2007年6月11日，第5版。

⑥王长江：《当前推进基层党建理论与实践创新亟待探讨的几个问题》, 《中共浙江省委党校学报》2016 年第1期。

(作者系中共上海市浦东新区区委党校党建研究中心讲师)

（责任编辑 王 玉）