完善法官管理制度之我见

内容提要：近年来，人民法院内部的改革步伐明显加快，特别是《人民法院五年改革纲要》出台后，全国法院系统内部的改革已掀起了一个高潮，现行的法官管理制度也面临着进一步改革。要完善现行的法官管理制度，就要努力形成职业的法官管理制度，防止法官职业的行政化、官僚化。本文剖析了我国现行法官管理制度的缺陷，阐释了完善法官管理制度的必要性，并从法官独立审判制度、选任考核制度及保障制度三方面就法官管理制度的完善提出了自己的一点粗浅看法。 关键词：法官管理制度，缺陷，必要性，完善

近年来，人民法院内部的改革步伐明显加快，特别是《人民法院五年改革纲要》出台后，全国法院系统内部的改革已掀起了一个高潮。围绕“公正与效率”，人民法院开展了一系列的改革，如：内设机构改革、组织形式改革、审判方式改革等等。在此，笔者仅就如何完善法官管理制度谈谈自己的一点看法。 新中国成立以来，我国一直没有形成一套完整的法官管理制度。形成这种状况的原因很多，如法制不健全、法学教育落后、观念陈旧等，法院独立行使审判权虽早已被写入我国宪法，但在实践中，能够真正认识到法院与行政机关、立法机关差异的人似乎很少，这就使得法院的正常运转要或多或少地受到行政权的影响，而且，法官在人们的心目中也与行政人员等同，国家对法官一直沿用行政管理模式，到1995年，随着我国《法官法》颁布，这种状态才有所改变，法官一词才得到正式确认，有关法官管理制度的理论框架基本形成。但是，法官管理制度仍然不成熟。

一、我国现行法官管理制度的缺陷 （一）立法上没有明确法官独立审判

所谓法官独立审判制度是指法官享有全权审理和裁判案件的权利。同时，对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作制度。在德国，法官根据德国基本法行使审判权，基本法保证法官行使完全独立的审判权法官，不受任何国家机关的指示或命令的约束，不受除联邦宪法法院之外的任何法院判决的约束，也不受上级法院判决的约束，对比自己高级的法官的命令没有服从的义务，法官只服从《德国法院组织法》和《法官法》。日本国《宪法》规定，全体法官都依照良心独立行使职权，只受宪法及法律的约束。这一规定确立了法官独立的原则。所谓独立，是指法官审判时，不依照其他任何指示来活动。同时，宪法还为保证法官独立行使职权提供了身分、提名权、议院调查权的限制等制度保障。

在我国，法官是否独立行使审判权 ，既缺乏规定，也存在着认识上的分歧。否定法官独立者认为，我国的司法独立是指司法机关作为一个整体的外部独立；肯定法官独立者认为，司法机关独立行使司法权，只服从法律，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，它至少应包括如下三个方面：人民法院依法独立行使审判权，只服从法律；外部独立，指人民法院在依法行使审判权的过程中，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；内部独立，指在法院内部，法院应依法独立行使审判权。我们认为，法官独立享有审判权应是法院内部的一种体现。它一方面要求法官通过独任和合议制形式审理案件，只服从法律，另一方面要求下级法院的法官应依法独立行使审判权，不受上级法院的干涉。但我国的司法实践却并没有达到这一标准。法官不享有独立的审判权，一方面，影响人民法院司法公开、公正职能的实现，另一方面，法官容易产生依赖心理，一旦碰到实际问题，往往会向合议庭或审判委员会上交矛盾、推卸责任，其工作缺乏积极性，没有个人独立审判的荣誉感和崇高的使命感。①因此，确立法官在审判中的中心地位，法官个人独立审判，应成为新时期人民法院审判工作的起点。 （二）缺乏严格的法官选任制度

如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么，法官便是这道防线的守门人。因此，法官需要很高的个体素质，不仅需要精通法律，而且需要对正义和公正有坚定不渝的追求。而这些都有赖于科学、严格的法官选任程序和制度。但是。长期以来，我国始终没有严格的法官录用标准和选任程序。而现行的《法官法》对此规定又过于宽松，使法官没能从社会最佳群体中产生，这就使得我国目前的法官队伍来源复杂、良莠不齐。在这种情况下，要求社会对法官高度尊重、高度信任是不太可能的。

（三）法官的管理趋于行政化

法官是社会的一个特殊司法群体，对法官应有一套完善的管理制度。目前我国法官级别比照行政级别，把法官等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式。不管是在考试录用，还是在工薪待遇上，都无法让人感受到法官的与众不同。这种管理模式不能突出法官在法院内部的主体地位，不利于增强法官的荣誉感和责任心，影响了法官职业化进程；同样，这种管理模式也是官本位的典型体现，法官等级的设计也完全引入了行政公务员的等级体系，法官的这种行政级别，造成了法官之间的不平等地位，使得级别低的法官在审判时缺乏独立判决的勇气，对上一级法官产生依赖性；同时，法官必然将晋升官职作为自己的奋斗目标，而不再是追求司法公正、维护社会正义。

（四）法官的审判工作缺乏必要的物质保障

法官的职业道德要求法官为社会正义、为保护公民权利而主持公道，做到不

偏不倚、一尘不染；但同时，他又是一个活生生的人，普通人会遇到的问题他同样会遇到。目前。法院经费短缺、办公条件落后已是不争的事实，有的地方甚至连工资都不能保证，更不必提法官的高薪金、高待遇了。在这种情况下，如果不能保证法官良好的工作和生活条件，仅从道义上强调“廉洁奉公”，是很难实现法官总体管理目标的。

二、我国现行法官制度改革的必要性

完善法官管理制度是十分迫切的任务，它关系到司法改革全局的成败，是改革的重点和难点。其必要性主要体现在以下几方面： （一）完善法官管理制度是政治经济体制改革的要求。

我国的社会主义市场经济体制正在逐步健全和完善，它一方面形成了利益主体的多元化，并使各种利益冲突日益复杂，这必然使法院受理的案件大幅上升、新类型案件层出不穷、审判领域不断拓宽、专业化程度越来越高；另一方面，社会主义市场经济也需要一个公平竞争的环境，而公平竞争环境的维护不仅需要健全的法制，更需要高素质的法官队伍。高素质的法官队伍表现在它既要求法官有精通和驾驭社会关系的能力，又需要健全和完善的司法程序，需要有严格的法官管理制度。

（二）完善法官管理制度是实现审判独立和司法公正的要求。

审判独立是司法公正的前提。②它一方面要求审判权要独立于行政权，另一方面，要求法官在依法行使审判权的过程中，做到最大限度的独立。但我国目前的情况并非如此。从外部看，人民法院的审判活动往往受制于行政机关，从内部看，法官独立行使审判权也没有实现。在我国目前的司法管理体制下，法院的人、财、物受制于地方行政，要求法院或法官充当公正仲裁的角色是十分困难的。 （三）完善法官管理制度是树立法院权威，提高法官队伍素质的需要。 “对法制国家的目标而言，法院承担着重要的职能，如果法院在人民心目中没有地位、没有权威，很难想象会有一个完备的法制国家。”因此，为了实现法制国家的目标，必须重树法院的形象。而要树立法院的权威形象，就需要选拔、造就一支既熟谙法律又能公正司法的高素质法官队伍，进一步树立法院的权威。 三、完善法官管理制度的措施 （一）确保法官独立公正地审判

法院应当进一步建立和完善法官独立审判及责任制，将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任。法官的独立审判，首先要求法官独立公正地审判，为此需要完善一整套机制，可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律达到，从制度上进行制约和限制，以保障司法公正。

1、认真贯彻执行《法官职业道德基本准则》。通过法官职业教育，提高法官

的内在职业道德素养，培养法官的新型司法理念，为独立审判，公正司法打下坚实的思想基础。

2、将公开审判落到实处。公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。自审判方式改革以来，各地都在民商案件审判中加强公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。③所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质，深厚的法学理论知识；还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审判的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。

3、必须明确规定法官不得介入庭外的事实调查活动。《中华人民共和国法官法》第32条第12项规定：“法官不得私自会见当事人及其代理人，接受当事人及代理人的请客送礼。”尽管合理，但缺乏制度的保障。实践中，由于法官与当事人、代理人接触太多，打成一片，给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门，两头都托人”；有的甚至由当事人一方或当事人的律师付费，到外地直接采证或办案，或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象发生，第一，我们必须认真贯彻执行最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》，积极推行当事人举证，保持法官的中立地位；第二，应当弱化庭前活动，强化庭审活动。笔者认为，案件的事实部分，应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定，法官在开庭前绝对不得与当事人或其律师私自见面。此项要求，既要作为工作纪律来约束案件承办人，也应化作相应的诉讼制度体现在审判程序上。

4、必须建立错案追究制。我们在给法官自由裁量权的同时，也要给其加大监督、加大责任。在人民法院外部对法官进行监督的同时，法院内部也应加大监督追究力度。对构成错案的法官在内部应予追究，并将此项工作列入法官考核的范围。独立审判和法官责任制，其前提是要求法官具有较强的政治及业务素质。在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定，证据的审查判断，还是对所适用的法律的选择，都不能不受到审判主体自己的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感思想以至生活经历、生理状况等诸多因素的影响和限制，在赋予法官全权审理案件的权利和责任后，法官要想办好案子，就必须精通业务，提高水平。 （二）完善法官选任考核制度

1、法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门

的机关负责进行。建议成立“法官资格审查考核委员会”，专门负责法官的考试考核及选拔录用。初任法官除必须经过全国司法统考过关外，还应从事法律工作一定年限。

2、法官的考核。对法官实行考核，在我国已经形成制度，《中华人民共和国法官法》就在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看，现实所实行的考核，尤其是对法律知识的考核往往流于形式。④具体表现在：一是内容过于简单、公式化、单一化，不足以考出真水平；二是考核均由法院内部自己掌握，甚至是本院自己组织，缺乏约束。如《中华人民共和国法官法》第21条就规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施”。真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用，对具体案件的分析及判断，对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭，办案质量、判决书的制作、庭审的表现等。另外，还应当包括对法官个人品行、工作业绩等的考核，并且将这种考核的结果作为确定法官等级的依据。 3、强调法官职业的技术性，否定其行政性。根据《中华人民共和国法官法》的规定，将法官等级分为若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。另外，确定法官等级不应与工龄、行政职务和级别进行套用，应该使法官等级成为法官技术性的评价，彻底否定其行政性。 （三）建立法官保障制度 1、法官的职务保障制度

世界上多数国家通过立法确立了职务保障制度。这一制度最早起源于英国，当时是为了排除王室对法官司法的过多干预而设立的，后被美国及其他英美法系国家所接受。《美国宪法》明确规定，联邦法官终身任职，非因退休、辞职、死亡或弹劾，不得将其免职。根据这一规定，美国联邦法官的罢免只能通过弹劾程序，而对于美国各州的法官来讲，其任职期相当长，只要他品行良好，便可续职。《德国基本法》第97条规定，正式任用的法官非经法院判决，并根据法定理由、依照法定程序，在任职届满前不得违反其意志，予以免职、永久或暂时停职、转任或令其退休。⑤《日本宪法》和《法院法》规定，一切法官，除特别因宪法规定的程序罢免外，不得违反其意思而免职、转职、调转工作、停职或减少其报酬的数额。我国《法官法》第8条就法官身分保障作出规定，非因法定事由、非经法定程序，法官不被免职、降职、辞退或处分。⑥此规定强调了法官职务的相对稳定性。但是，由于《法官法》规定的法官被免职或辞退的事由较为宽泛，又使得法官的身份在实际中得不到保障，这与立法的本意是相冲突的。建立我国法官身份制度的核心就是要建立法官终身制，同时，严格规定法官被免职、辞退的法定情形及程序，从立法上为法官解除后顾之忧，使其能专心依法行使职权，真正

成为法律的执行官。

2、法官的经济保障制度。

法官的职业决定了法官是一个社会的人，要求他在行使审判权时能够做到公平、公正，最终实现社会正义；同时，法官又是活生生的个体的人，他也需要维持自己正常生活的经济基础。上述两方面的实现都需要一定的经济条件作为保障。所以建立科学的法官经济保障制度对促进司法公正，防止司法腐败具有重要的意义。完善法官经济保障制度的核心是在我国建立法官高薪制。首先，法官高薪制有助于法官队伍的廉洁自律，杜绝司法腐败。其次，高薪制有利于吸收优秀的法律人才进入法官队伍，提高法官队伍的整体素质。再次，高薪制有利于增强法官从业自豪感，提高法官的社会地位。通过实行高薪制，使法官的收入高于一般公务员的收入，增强法官从业的荣誉感。因此，国家必须保证法官享有相对优厚的待遇，并在经济发展的基础上，不断提高他们的物质待遇，充分认识以俸养廉的必要性和重要意义。当然，高薪制不是促使法官队伍廉洁的唯一方式，要真正使法官队伍廉洁，除了提高法官的物质待遇以外，还要加强法官队伍的政治建设，提高法官的政治素质，强化法官自身的思想道德修养，使其严于律己，奉公守法；强化社会各界对法官执法的监督，唯此，才能从根本上杜绝司法腐败，实现司法公正，从而也使法官管理制度更加趋于完善。