深化行政管理体制改革对建设监理行业发展的影响

编者按：本文针对当前建设监理行业与企业发展比较关注的热点，从战略发展高度，从如何评价监理制度和监理行业等六个方面提出问题，经过分析、论证，分别作了回答。指出了建设监理行业未来发展的基本原则，提出了解决这些问题的基本思路和方法。随着国家行政管理体制改革，监理费行政指导价和强制监理政策也将进行调整，政府职能和建设工程组织实施方式的转变势必要求监理企业转变发展方式，向市场化发展。监理企业要逐步从吃“政策保障饭”转移到吃“市场价值饭”，从吃“政府饭”转移到吃“雇主饭”的方向上来。

深化行政管理体制改革对建设监理行业发展的影响

中国建设监理协会 修璐

管理科学与工程博士，研究员。现任中国建设监理协会副会长兼秘书长。

当前建设监理行业与企业发展比较关注的热点问题是：国家行政管理体制改革会对监理行业与企业发展带来怎样的影响？如何认识和评价具有中国特色的监理制度和监理行业？在充分发挥市场在资源优化配置中的决定性作用的条件下，建设监理行业和企业应如何市场定位？如何看待和应对国家发改委近期调整和部分取消工程监理收费政府行政指导价格问题？如何看待目前正在研究的工程项目强制性监理范围调整问题？监理企业资质标准和执业资格标准与管理方式需不需要改变？广东、深圳进行监理管理制度改革试点情况进展如何？等等。本文拟针对这些热点问题进行理论上的探讨与研究。 一、如何评价我国建设监理制度和建设监理行业

建设监理制度和监理行业的建立具有中国特色，是中国改革开放的产物。改革开放30多年来，尤其是近20年来，工程建设发展速度之快，规模之大，复杂程度之高，是世界罕见的。工程建设监理制度和监理行业对促进我国经济建设发展、保证工程质量安全、保障社会和公众利益作出了巨大的贡献，功绩显著，历史作用和现实作用不可否认，有目共睹。 国际上没有独立的工程监理行业和注册监理工程师执业资格，但是工程监造工作和咨询、管理工作是始终贯穿在工程建设全过程中的。在我国工程建设大规模、快速发展的特殊时期，如何保证建造阶段工程质量安全是政府主管部门和社会主要关注的问题，也是现实存在的需要解决的主要矛盾。因此在这一阶段，管理部门突出和强化了施工阶段工程监理工作。行业发展阶段性地突出了施工阶段监理，大的方向并没有走偏。不同的时期会有不同的主要矛盾，工作重点会根据需要作出动态的调整，因此，我国工程建设监理制度是有根基的。

目前我国仍然处在工程建设快速发展时期，保证施工阶段工程质量安全仍然是政府管理部门和社会关注的主要矛盾。因此．在现阶段，工程建设监理制度只能加强，不能削弱，但实现方式可进行调整或改革，可由政府直接控制、管理的方式逐步调整到以政府和社会共同控制与管理的方式上来。

二、建设监理行业未来发展的基本原则

我国建设监理行业发展不能全面照搬西方做法，坚持中国特色、满足国情发展需要是必须坚持的基本原则。

目前国家仍然处在建设快速发展阶段，努力做好施工阶段监理，全面提升监理队伍整体素质、管理能力和技术水平是建设监理行业首先需要解决的问题。同时，从战略发展角度分析，我国大规模工程建设阶段必然会成为过去，政府和社会关注的主要矛盾也会随之发生转移，市场需求变得多样化，从追求量到追求质的发展阶段正在或即将到来，实施走出去发展战略、引进国外先进技术和企业是必然趋势，因此，我国监理行业要逐步实现与国际市场和管理惯例接轨，部分有条件的企业要完成向工程咨询企业的战略转型。

按照市场经济发展规律，监理企业不能够再同质发展，要按市场需求结构建立企业功能结构和企业类型结构，实现差异化发展，形成多层次、多领域，知识密集型、智力密集型、服务密集型与劳动密集型、劳务密集型、现场监督型类型企业相结合，特点不同、能力互补的企业功能和类型结构。

三、建设监理行业与企业末来市场定位和发展思路

建设监理企业未来发展思路应该是建立知识密集型、智力密集型、服务密集型企业与劳动密集型、劳务密集型、现场监督型企业相结合的组织结构，为社会市场多种需求提供各种服务的咨询企业。具体说应该是五层金字塔结构形式。企业根据自身条件确定未来发展目标。

(1)专门做施工阶段监理的企业。

(2)部分有条件和能力的企业实现业务范围从施工阶段监理向两头延伸或扩展，开展前期设计阶段监理和后期工程维护、检测、加固监理等方面发展。

(3)部分有条件和能力的企业，尤其是工业领域的监理企业，其业务范围可以向工程建设全过程( EPT)或生命全周期监理和管理方向发展。

(4)部分有条件和能力的企业，尤其是以设计院为依托的监理企业，在做好建设监理业务的基础上，业务范围可以向开展技术咨询、管理咨询服务方面发展。

(5)部分有条件和能力的企业，其业务范围可以实现与国际工程咨询公司接轨，全面开展工程咨询和工程项目管理工作。

四、关于部分取消工程建设监理收费政府行政指导价问题

以经济效益为目标，通过市场进行运作的工程建设项目，放开市场价格是实现资源优化配置的必然趋势。通过价格竞争，实现企业优胜劣汰，咨询服务优质优价，下断提高服务范围与水平，创造高附加值服务，淘汰低水平、高消耗企业是资源优化配置的必然结果。放开价格是充分发挥市场机制作用的必然举措，也是国外实行市场经济体制国家通常做法。 以社会效益和公众利益为目标、关系民生的工程项目，追求的不是经济利益和效益最大化，多是政府投资项目。因此，需要有政府指导价格，保证工程建设监理工作到位和基本投入，以确保公众利益安全，价格体制不宜放开。

由于生命线工程、资源性工程、能源工程、环境工程关系到国家的安全和公众利益，必须保证工程质量绝对安全，必须保证足量的工程建设监理资源投入，控制最低成本投入，因此，应根据工程需要，建立监理费用市场最低成本投入价格公示体系。

价格的放开，起到优化资源配置作用的前提是建立以法制、诚信为基础的市场环境，需要各项政策、管理制度协调联动。目前我国工程建设市场环境还不完善，条件还不具备，因此，价格放开不能一蹴而就，需要顶层设计，创造条件，统筹协调推进，逐步放开。推进中过程设计和管控措施非常重要。

五、关于调整强制性监理范围问题

政府建立强制性监理制度，根本目的是保证工程质量安全。强制性监理不过是根据发展阶段和需要，保证工程质量的一种有效措施，但不是唯一的措施。可以根据发展阶段和需要的不同，根据工程性质的不同，追求目标的不同，采取多种实现的途径。

以经济效益为目标的社会投资、市场运作工程项目不规定必须进行强制性监理，是落实业主负责制，把权力、责任和利益统一，还给业主的市场化做法，也是国际上通行的做法，其核心是责、权、利统一。但前提是要落实业主法律责任，业主不能只要权和利，不要责任。因此，强化违法责任追究与处罚，才能保证不规定强制性监理的工程项目质量安全。引领非专业人士投资专业领域，必须聘请专业企业或人士提供专业咨询和管理服务，这才是保障监理企业向正确方向发展的基本途径。

以社会效益为目标，关系到民生和公众利益的工程项目多是政府投资项目，国际通行的做法是政府部门一般设有专门机构实行直接管理和监造，以确保工程质量安全。在目前我国投资体制和管理体制实行统一无差别化管理的情况下，建议对关系到民生和公众利益的工程项目仍要实行强制性监理制度，以确保市场上无巨大经济利益可图的民生工程的质量安全。 对非政府投资，国有投资市场运作的生命线工程、资源性工程、能源工程、环境工程等，考虑到其工程质量安全关系到国家安全和公众利益，且一旦出现工程事故，结果不可逆转等因素，在目前社会诚信缺失的情况下，放开强制性监理规定要慎重，过渡时期要制定质量安全应急方案，要逐步探索建立工程监理社会最低成本投入价格公示制度。

工程建设质量安全管理市场不能出现真空，对于社会投资市场运作的工程项目，在政府强制性监理制度放开的同时，社会监管体系要及时建立和跟进，对工程质量安全进行监管是非常必要的。社会担保、保险、贷款评价机制等社会监管体系亟待建立。

六、建设监理市场准入标准与管理问题

目前企业资质和个人执业资格国家多部门多头管理，造成行业管理不统一，政出多门，重复管理，监管不到位，企业负担重，影响企业市场化发展，在当前国家行政管理体制改革中，建议尽快调整和改变这混乱的状态。企业资质和执业资格双规制在经济体制转轨过程中起到了积极的保障作用，但不是长久之计，其弊端已经突出显现，导致法律责任不清，企业和执业人员买证、卖证、挂靠等影响市场发展的问题越来越严重。注册监理工程师执业资格考试标准定位过高（咨询师），与执业人员目前具体工作内容（施工阶段监理）错位造成具有注册执业资格的人员过少，满足不了市场需要。同时，地方、行业自设的资格（地方、行业粮票）不断涌现，市场管理混乱。建议按实际发展需要，调整执业资格考试标准条件，扩大执业人员队伍，逐步挤出违规自设的资格。

七、行业发展需要研究的问题

充分认识国家对咨询服务业管理制度的改革是管理体制系统性改革，改革的实质和基本思路是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对咨询服务业，从政府行政直接对行业和市场的管理逐步向以法制为基础，政府宏观调控与监督下的社会行业自律管理制度体系转变。这种转变是必然的，政府部门、行业和企业要适应这种转变。政府有关行业主管部门要完善行业和市场管理顶层设计，有计划、有步骤，积极稳妥推进行业管理制度改革，建立完善的以社会管理为核心的行业自律管理制度体系。政府管理部门要建立宏观调控体系及对市场各方主体行为及行业协会组织监督管理制度政策。要逐步建立政府投资项目和非政府投资项目工程质量安全差异化管理制度，充分注意投资主体性质差异带来的管理目标、管理主体和管理方式的差异。各级立法部门要加快行业管理方面立法，宪善各项管理制度，使各项管理有法可依，规范管理。目前有关立法工作滞后，相互制约，尤其是缺少专门阐述和规范监理行业的综合性法规，影响行业的定位与发展。要积极推进《中华人民共和国建设监理条例》的制定和颁布工作。

监理企业发展与经营思路要适应发展需要进行必要的调整与转变，逐步调整到如何围绕市场需求，为业主提供更多高品质、高质量服务，创造更大、更多经济价值与社会价值方面来。从吃“政策保障饭”转移到吃“市场价值饭”，从吃“政府饭，转移到吃“雇主饭”。同时建立社会化的企业无形资产和风险防范体系。

市场管理不能真空，行业协会组织要加快行业组织职能转变和自身建设，担负起行业发展与自律管理的重任。要遵守国家法律，坚守职业道德，诚信体系，完善自律机制，维护国家、社会和会员的利益，要保障工程建设市场行为规范，运作正常，保证工程质量安全。

（来源：《中国建设监理与咨询》）