农村集体建设用地管理研究

淡恒

摘要：当前，我国农村集体建设用地管理存在许多问题，集体建设用地利用度低，侵占耕地，镇村规划实施难、乡镇企业布局分散，农村自然环境遭受污染，农民利益受损，新农村建设资金缺乏，阻碍了新农村建设的脚步。我国实行长期不变的土地承包责任制，农村土地权属复杂，带来管理的复杂和困难性和规划的难以实施。土地具有不可搬迁性，而集中建设必然带来土地置换的问题。集体建设用地的管理直接影响着规划的有效实施，反过来，集体建设用地的管理要以土地利用规划、镇域规划、村庄建设规划等规划为依据，二者之间具有紧密的互动关系。而目前规划界对集体建设用地的管理的研究较少，且不成系统。本文通过理论分析和实际调研，论述集体建设用地与城乡规划的相互关系，以浙江湖州钟管镇和萧山航民村为例，分析集体建设用地管理对村庄规划建设的影响，最后，总结研究集体建设用地管理的实际意义。

关键词：集体建设用地 农村 村庄规划 新农村建设 土地制度

1农村集体建设用地概念

我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。” 并且规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”

农村土地归农民集体所有，农民个人不享有土地所有权，但农村集体用地概念模糊，哪些组织对哪些土地拥有所有权，不清楚。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在《农业法》和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。由此可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织。可简称为“乡（镇）、村、组”三级。《土地管理法》将农民集体所有的土地明确交由村民委员会及村民小组经营管理。

根据《中华人民共和国土地管理法》(2004·8),农村集体建设用地主要是指:农民从事二三产业生产及其居住生活的空间承载地,包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地、商业服务业用地、工业园区及仓储用地等,土地产权为农村集体所有。根据农村规划管理要求,可以将农村集体建设用地界定为:农民集体有的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村建设住宅用地、乡(镇)村公共设施和公益事业建用地。它们主要包括:①农民宅基地;②乡(镇)村企业用地;③乡(镇)村公益事业用地;④乡(镇)村公共

2386设施用地。

农村集体建设用地的研究除现在已是建设用地的土地外，还包括既将农转非的农地，以及规划或村庄整理、村庄建设需要转换为建设用地的用地管理。

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2 当前农村规划建设存在的问题

2.1 农村耕地日益减少，农村集体建设用地量大利用度低

耕地资源的紧缺已对我国经济社会的持续发展构成了严重威胁。从1996年12月31日的19.51亿亩，到2001年的19.14亿亩，再到2007年的18.26亿亩，已经迫近18亿亩红线，据统计，从1997~2005年，城市建设用地占用耕地35.15公顷，而农村居民点占用耕地18.6公顷，增加总量超过了城市建设用地增加总量的50%，独立工矿用地占用耕地量达81.45公顷，是城市建设占用耕地总量两倍多（如表1）。与城市建设用地的增加相比,我国的农业人口在急剧减少,但农村建设用地不减反增。 “空心村”现象越来越多，村庄却不断向外围扩张，严重浪费土地。 许多乡镇企业直接占用大量耕地建设厂房及附属建筑，一些企业由于选址在农田中，交通不便，修建道路也占用大量耕地。如何通过有效的用地管理来保护耕地，提高集体建设用地使用效率？

表1：1997-2005年城市建设用地、宅基地和独立工矿用地各占用耕地情况一览表

用地类型 城市建设用地 农村居民点 独立工矿用地

占用耕地量（万公顷）

35.1518.681.45

占建设占用总量的比例（%）

19.2 10.16 44.48

占耕地减少总量的比例（%）

31.596.96

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2.2 乡镇企业布局分散，小城镇的集聚能力不足，缺乏吸引力。

乡镇企业在我国国民济中举足轻重，在吸引农村剩余劳动力问题起到了十分重要的作用。然而乡镇企业‘、村村点火.户户冒烟”的分散布局也带来了许多问题。土地浪费严重、环境治理困难、不能充分地利用规模经济和集聚经济效益.由于各级政府利益角逐，造成“镇办企业在镇里，村办企业在村里”的普遍现象。“离土不离乡.进厂不进城”的分散布局削弱了镇中心的发展，从而限制了第三产业对农村剩余劳动力的吸纳能力。---在乡镇企业的分散布局中，土地因素起到什么作用？如何通过建设用地管理来迫使乡镇企业集聚？

2.3 自然资源和生态环境的形势严峻

改革开放以来，在农村经济快速发展，农民增收的同时，农村生态环境恶化的趋势有所忽视，河流污染，生活与工业垃圾到处乱堆，生态环境质量严重下降。随着农村工业经济的

2387发展，乡镇工业污染排放总量有增无减，分散的工业导致了污染的全面扩散。一直以来，人们重点关注城市环境美化，农村生态环境成了“被遗忘的角落”。在浙江省湖州市钟管镇和萧山航民村调研时，当地居民分别反应，由于村镇化工业的发展，致使村民癌症等疾病的患病率上升。---传统模式下的村庄规划与管理是否能有效的减少农村环境污染？

2.4 镇村规划实施难，规划合理性遭受质疑。

新农村建设1号文将村庄规划正式纳入各级政府的工作范畴，提出要安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点。日前，全国镇与村规划编制正进行得如火如涂，不少村庄经规划实施后，取得了良好的社会效应，树立了一大批典型的示范村、先进村，为进一步推进村庄建设工作打下了良好的基础。但是，我们也发现有的村庄虽也做了相应规划，但却未取得预期的效果，一个重要的原因是，与土地相关的各方利益相持不下。---集体用地管理是如何影响规划实施的？集体用地管理在规划中应占有什么地位？

2.5 农村集体土地收益去向不明，新农村建设资金缺乏，农村基础设施落后

土地权属不清，农民土地产权残缺，致使土地收益去向不明。在集体所有制的柜架下，产权主体模糊往往导致各个“上级”借土地所有者名义来侵蚀农民的地土产权，使农民在现实中缺乏分享有自己土地权利的能力。而土地作为农民最重要的财富，由于土地农转非和出让所带来的收益，没有有效的利用来进行基础设施建设，提高农村生产生活环境，乡村集体经济落后，村庄建设资金缺乏，极大的阻碍了新农村建设的进程。

2.6 当前对土地制度改革的探索，集体建设用地管理面临机遇与挑战

目前，对土地制度改革的探讨很多。我国集体建设用地总量为2.7亿亩，5倍于国有建设用地，农村人均住宅面积大大高于城镇人均住宅面积，使得农村集体建设用地流转的利益可观，政府、学者和社会公众都十分热衷于集体建设用地的流转。一些学者认为集体用地应当国有化，才是实现国有用地与集体用地“同地、同价、同权”，城乡统筹发展的最好途径。许多地区也试行土地置换政策。

自十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，农村土地制度必然走向改革之路，那么如果没有很好规划及管理，改革将会带来什么问题？全面认识集体土地管理在新农村建设和村庄规划中的重要作用，是一件紧迫的事情。

3. 农村集体建设用地与城乡规划关系的研究

3.1 村镇建设规划与土地利用规划不协调

农村土地权属、性质相较城市更复杂，建设规划与土地利用规划不相衔接现象较城市更

2388加严重。长期以来村庄规划理论的溃乏，实践中往往用简单化的空间集聚模式来处理乡村规划，忽略农村的多样性与复杂性，缺乏对村庄建设融合多学科的深入细致的分析和研究，导致规划实施乏力。农村集体建设用地的整理和规范化流转是农村土地合理集约利用的重要保障,进而更是农村规划、城乡统筹规划的重要保障。

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3.2 集体建设用地流转影响着城乡规划实施：第一，对目前的规划编制水平提

出更高要求。第二，加大了规划实施和管理的难度。第三，城乡规划工作的现状存在诸多不足，不能适应集体建设用地流转的新背景下城乡建设的需要。

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3.3集体建设用地管理有利于村庄集聚。

乡镇企业集聚有利于小城镇发展和村庄集聚。传统的城镇土地使用制度阻碍了乡镇企业向城镇聚集。乡镇企业在农村选址的低土地成本与在城镇选址所带来的高土地成本二者之间的反差，对于现阶段乡镇企业是否在城镇布局有着重要的影响作用。乡镇企业是否在城镇选址的行为决策，是以土地等为主要代表的要素价格排斥和城镇聚集经济效益吸引二种力量“拉锯战”的结果。山东省济阳县孙耿镇一邻村换地、集零为整”的集地开发模式有效地解决了乡镇企业因传统土地因素分散布局的问题。集地最突出的特点是在不改变按土地所有权的前提下，采取邻村换地、集零为整的做法.把土地集中到区位条件优越的地区进行统一规划、管理和集中开发。

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4.钟管镇与航民村的集体建设用地管理

4.1 钟管镇

（图1：钟管镇区位图）

2389钟管镇地处杭嘉湖平原腹地，位于湖州市德清县东北部，东临320国道，京杭大运河，西连104国道，宣杭铁路及正新建的杭宁高速公路，北近318国道。驻地距县城27公里，全镇面积76平方公里，下辖19个行政村,214个自然村，总人口4.2万，镇区人口8000人。2007年该镇完成工业总产值101.75亿元，财政总收入2.17亿元，农民人均收入10685元。

钟管镇是工业强镇，镇区建设规模更像一个普通县城， 全镇共有500万元以上规模企业近60家。钟管镇土地流转的深入实施，促进了土地经营权向大户、农业企业集聚，使工业和居住有序集中，实现小城镇产业规模化和撤村并点的实施及基础设施的完善。以镇为引导，村、村民小组三级共同合作的土地流转及宅基复垦体系，取得了较好的成果。

4.1.1土地流转及宅基地改革的基本情况：钟管镇的经验证明，土地流转的首要

条件是必须有大量的农村劳动力转移到第二、三产业，能够腾出土地来，使农民对土地减少依赖程度。

（1）宅基地整理复垦取得较好成效。历史上，钟管是以种田、养蚕为主的农业乡镇。农村宅基地面积平均在500~700m2，在90年代初也曾做过撤村并点和宅基地整理，未取得较好成效，之后随着蚕桑业的衰落和工业的发展，农民不再依靠原有的居住空间养蚕，迁村并点得到较好的实施。

循序渐进的“迁村并点”。村庄规划方面，强调“规划先行”战略，先控制（控制新建）后疏导（做好详细规划，逐步按老百姓实力改造）。由其是在拆迁和新建方面，一定要做好调查统计工作。先控制新建，几年后待具备集体拆迁条件后集体几十户上百户一起拆迁；剩余的未拆迁的，按年份划分，每个要拆迁的农户在下一个拆迁周期到来之前，向村委会汇报拆迁意向，村委会做好统计调查工作，在一个周期满后，组织农户集体拆迁。这种集体拆迁的方式，便于各项公共设施的建设，便于当地政府开展工作，严把新农村建设质量关，组织村庄复垦，同时也易形成拆迁氛围，起到带动效应。新住宅的建设也可以实行大规模的集体建设，无论是从经济还是质量上，都能取得良好的成效。

（图2：钟管镇青墩村；图片来源：钟管镇政府网站）

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（2）“股票田”制度。该制度源于92年国家土地政策改革，有的村并没有将土地全部分给各家各户，而是留一部分归集体所有，这一部分集体土地由各村村委掌管，承包收益，作为集体基金或以股份形势分发给村民。在进行新农村建设迁村并点需要土地置换或出让与企业时，直接用集体土地进行转换或交易（将股票田用作“机动地”），而不用涉及到每个农户个体土地的分划，在土地置换里有主动权，可以说土管局做得比较超前。同时，集体经济壮大，有利于各项公共设施建设，村容村貌良好，也成为新农村建设融资的最重要渠道。

4.1.2 钟管镇集体用地模式的启示

（1）土地流转更有利于镇和村庄规划的实施：如钟管镇在规划建设时，特别强调城建部门和土管部门的积极合作，以及公众参与，村庄总体规划在城镇规划框架下,广泛征求百姓意见，并与土管所沟通，城建办与土管所共同参与，土地流转、置换，出让为规划服务，促进了镇村规划的有力实施。

（2）土地—农村集体经济源泉：通过钟管镇调研发现，壮大农村集体经济，特别是基层组织的集体经济，才是新农村建设资金最广大最直接的来源。钟管镇通过“股票田”的出让、承包获得集体资金，用于小集体的公共服务设施以及卫生医疗保险等，有力的推动了现代化新农村建设。土地是农民最大的财富，对于集体土地的管理，集体建设用地出让收益的分配是农民增收，新农村建设有力的资金保障。

4.2航民村

航民村地处钱塘江南岸，位于杭州市萧山区东部，，距沪杭甬高速公路瓜沥出口处1公里，萧山国际机场10公里。1979年，以6万元农业积累开始创办工业企业。随着村级经济和社会事业的发展，1997年8月，组建了浙江航民实业集团有限公司，于2004年8月成功

2391上市，航民集团也就是航民村的代表，以企业化模式，负责管理村庄具体事务。全村现占地2平方公里，340户、1081人，另有大量外来打工人员，几乎超过本地人口。2007年，职工人均收入19500元，村民人均收入20000万，营造了一个“充分就业+按劳、按资分配+社会福利”的和谐新农村，基本实现了农业现代化、城乡一体化。

航民村是由村集体产业发展起来的村庄， 1983年除村集体保留少量集体用地外，其余土地承包到户。由于工业企业发展，劳动力无力耕种土地，从1987年开始，重新收回土地归村集体所有，按照村庄规划，部分农转非用于工业厂房建设，部分用于居住建设，剩余部分实行机械化耕作，由23名农业工人耕种，其农业产品由村负责购买。

4.2.1 航民村土地集体管理模式与启示

土地的集体管理更有利于按规划建设。目前航民村除村民自用住宅修缮外，其他各项建设均是在规划的指导下进行。宅基地按照村庄的发展及村民建房需求，用近20年时间，陆续收回村民宅基地，以新建公寓、别墅几个档次以优惠价卖于村民。村集体建设科对宅基地和村民建房有统一管理。航民村的实践向人们证明，宅基地整理可行的，但需要经过一个长时期过程，需要有不间断的管理和一定的政策才能实现。

工业的集中可以形成规模效应。有利于各项基础设施建设。也更有利于环保事业建设。2001年创办杭州萧山航民污水处理有限公司，总投资6000万，员工60人，占地40000平方米。是浙江省第一个村级污水处理厂。

（图3：航民村污水处理厂，图片来源：航民村村委会展馆折摄）

4.2.2存在的问题

航民村环境整治取得较好的成效，但是仅限于本村庄内，周边村庄环境并未取得改善，是航民村村庄环境提升中的重大障碍。通过访谈，由于工业发展由其印染业对环境的污染，这一带患癌症的比例较高，环境的治理需要整个区域的合作而不是一个村的努力。

2392由于工业的发展和人口增加，村庄用地基本已经农转非为建设用地。原有耕地已经被居住区和厂房取代，而村集体的农场在他处承包农地，应该说，并没有实现耕地的保护和占补平衡。航民村有完整的规划并较好的按规划建设，但从整个地域看来，仍然是村村冒烟的状态。邻近的东恩村，分四个村民小组，居住分散，一户多宅现象普遍，工业分散，环境污染也较严重，要实现工业集聚和环境整治，需要在更大的范围内进行。

（图4：瓜沥镇散乱的工厂与居住）

5.研究集体建设用地管理的实际意义

5.1 土地节约和集约利用的国家大计

“十分珍惜和合理利用每一寸土地、切实保持耕地”是我国的基本国策。我国是一个农业大国，土地是农村物质生产的首要条件，人多地少是我国的基本国情，耕地保护是关乎国计民生，是我国人民的生存大计。但耕地年年锐减的态势仍然存在，除城市建设占用外，农村出于自身发展需要占用耕地也是问题关键，隐性占用耕地不上报的现象在农村更加严重，必须对农村建设用地进行有效的管理，以控制建设用地对耕地的蚕食，而只有控制建设用地，才能有效引导土地的集约利用。

5.2 促进村庄集聚及小城镇发展

我国的传统村镇是在小农经济基础上发展起来的，历史悠久，带有规模小而分散的特点。当前我国的乡村地域正在面临着一系列新的选择与重组一一因地制宜，适当集聚。土地集中与规模经营、人口向镇区集中，工业向园区集中，村庄兼并，以及与之相应的农村人口的流动、剩余劳动力的转移、户籍制度的改革等，是未来农村规划的重要内容。村庄集聚是村庄空间发展的趋势，但是我们往往用简单化的空间集聚模式来处理当今多样化和复杂化的新型

2393农村，缺乏融合多学科的深入细致的分析和研究，导致规划实施乏力。

5.3 有利于镇村规划的实施

村镇规划必然涉及到土地问题。农村土地权属与城市不同，造成农村规划的实施要比城市更加困难。目前，村镇建设规划起点不高，执行规划缺乏严肃性，与土地利用总体规划不相衔接。村村冒烟，镇办企业在镇里，村办企业在村里的现象不因规划而有所改变。迁村并点过程中涉及到土地权属和拆建经费问题,有的镇虽进行了村庄撤并工作，但只是停留在表面村庄数字统计上，原村庄的土地管理并无大的改变。研究农村集体建设用地管理与村庄规划之间的互动关系，对村庄规划的编制和有效实施都十分有意义。

5.4 农民权益维护与和谐社会建设

维护农民的土地利益是维护农民权益的重要内容。明确各级集体建设用地管理中农民的地位，为农民参与集体用地使用提供可实施途径，合理分配集体建设用地流转、出让带来的收益，使农民享有集体建设用地管理、收益分配权，是维护农民土地权益的重要组成部分。通过农民的参与，支持和理解，使得村镇规划得到有效的实施，减少因征地、规划所带来的农民反抗情绪，创建和谐社会。

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作者简介：淡恒，女， 1985年1月16日出生，硕士，清华大学建筑学院07级硕。

作者简介

淡恒（1985—），女，硕士，清华大学建筑学院城市规划专业07级。

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