乡村治理结构视角下的集体经营性建设用地入市收益分配优化研究

新乡学院学报

JournalofXinxiangUniversity2020年1月Jan.2020乡村治理结构视角下的集体经营性建设用地入市收益分配优化研究李俊丽

渊成都医学院马克思主义学院袁四川成都610500冤摘

要院伴随集体经营性建设用地获准直接入市袁农村集体与农民之间形成的内部分配关系成为重要的理论和实践问

题遥农村内部分配关系与农村集体内部治理结构密切相关袁现有乡村治理结构中农民作为产权主体的所有者虚置状况尧农村社会组织内部的委托代理困境以及野村两委冶面临的多重利益矛盾制约着农村内部合理收益分配格局的形成遥集体经营性建设用地产权安排及实现形式的规范化袁农村各类组织间权力的相互制衡以及多元主体参与下的有效治理袁是保障农民公平分享土地增值收益的有效途径遥

关键词院乡村治理曰集体经营性建设用地曰收益分配曰所有者虚置曰委托代理中图分类号院F301.0

文献标识码院A

文章编号院2095-7726渊2020冤01-0012-04

为贯彻落实党的十八届三中全会关于推进农村土地制度改革进程的精神袁中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年联合印发叶关于农村土地征收尧集体经营性建设用地入市尧宅基地制度改革试点工作的意见曳袁在前期地方改革淤试点基础上对农村集体经营性建设用地入市改革进行了具体部署袁并在全国33个县渊市冤展开试点工作遥集体经营性建设用地获准在国家层面的试点区域直接进入土地一级市场袁范围不断扩大的集体经营性建设用地直接入市将为农村集体带来可观的土地收益遥土地收益怎样在相关利益主体之间进行分配袁成为推进集体经营性建设用地入市工作必须解决的问题遥市场的唯一通道是通过国家对土地的征收袁在实现集体土地所有权向国家土地所有权的转变之后才能实现遥我国的地方政府在土地一级市场上处于垄断地位袁通过低价征收农村土地尧高价出让国有土地实现了地方财政的充盈袁客观上支撑了城市基础建设的快速推进和地方经济的繁荣遥从制度的运行效率考察袁城乡二元的土地制度支撑了我国城市经济的快速发展袁推动了工业化和城镇化进程遥但是袁在整个制度运行过程中袁农村的基础设施建设没有得到有效改善袁农民也仅获得极少的经济补偿袁农村和农民几乎被排除在土地出让产生的土地收益之外遥征地制度实现了财富从农村到城市尧从农民到市民的大量转移袁加剧了城乡的不协调尧不平衡发展袁在全面建成小康社会的目标下已难以为继遥党的十八届三中全会通过的叶中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定曳指出院野在符合规划和用途管制前提下袁允许农村集体经营性建设用地出让尧租赁尧入股袁实行与国有土地同等入市尧同价同权遥冶这一规定无疑为打破城乡分割的二元土地制度提供了依据遥集体经营性建设用地的入市打破了政府在土地一级市场上的垄断地位袁使农村集体成为集体经营性建设用地交易的主体袁农民成为土地增值收益分配环节的直接分配主体咱1暂遥征地制度下土地收益分配的矛盾一尧问题的提出院土地制度演变下的收益分配矛盾变化

土地是生产尧生活的基础性资源袁土地制度构成国家的基本制度袁基于土地制度安排形成的土地收益对维持经济活力尧保障民生具有重要作用遥各国都会根据一定时期经济社会发展的需要及社会主要矛盾的变化对土地制度进行调整遥我国实行的是城乡二元土地产权制度袁即法律规定城市的土地归国家所有袁农村和城市郊区的土地袁除由法律规定属于国家所有的以外袁属于集体所有袁并且进一步规定只有国家所有的土地才能在土地市场上进行出让和转让袁农村土地进入土地收稿日期院2019-08-01

作者简介院李俊丽渊1981要冤袁女袁四川荣县人袁副教授袁博士袁研究方向院土地经济学遥

李俊丽院乡村治理结构视角下的集体经营性建设用地入市收益分配优化研究

窑13窑

主要存在于国家和农村集体之间袁农村集体代表农民与国家进行交易袁并且这一关系主要由既代表国家政权又是土地市场主体的政府来主导袁农村集体在这种分配关系中居于从属甚至被动的地位遥而农村集体经营性建设用地的直接入市将农村集体推向了市场的中心袁农村集体将作为独立的市场主体对集体经营性建设用地的出让尧出租尧入股等交易行为以及交易之后的分配行为进行决策遥集体经营性建设用地入市收益在国家留成之后将主要在农村集体与农民之间进行分配袁农村集体与农民之间形成的内部分配关系领域将成为新的利益矛盾多发区遥在农村内部分配过程中利益相关者渊包括土地所有者尧土地所有权行使主体尧农村集体尧村民等冤之间形成怎样的利益博弈关系袁农村集体经营性建设用地入市如何体现和反映土地所有权人的意志袁野农村集体冶的意志能否被土地所有权行使主体所反映袁农民集体成员的利益能否在分配中得到保障袁这些问题是否能够得到有效解决直接关系到农村集体经营性建设用地入市是否能够顺利推进袁关系到农民的财产性收入能否得到持续提高袁而上述利益关系的协调与农村集体内部治理结构密切相关遥故而本文试图从乡村治理结构的视角来审视农村集体经营性建设用地入市收益分配的相关问题袁通过完善乡村治理结构来解决农村集体经营性建设用地入市收益分配的体制症结袁以土地增值收益的合理分配提高农民的财产性收入袁助力乡村振兴遥二尧乡村治理结构现状与集体经营性建设用地收益分配存在的问题

乡村治理概念的使用始于20世纪90年代国内学者借鉴国外治理理论对中国乡村问题的分析遥国内有关乡村治理的研究从国家和社会的二元结构出发袁认为在对传统中国野双轨政治冶的改造中逐渐形成了乡村治理的野国家要社会冶互动的规范社会力量咱2暂社会冶关系在基层即反映为乡镇基层政权与农村,野国家基要层自治组织的野乡政村治冶结构遥虽然徐勇等从基层自治扩大化的角度主张野县政乡治冶咱3暂政村治冶是我国现有基层治理的实袁但然多表数达学袁者并认认同为野乡在野务乡方面的政村治转变冶的结咱4暂构下应该加强乡镇政府职能向公共服的基本前提遥关于遥农村村野乡政村级治组冶织构成的内农村部治理集体袁内学部者们治理对多元主体治理达成共识袁认为随着社会经济关系的变化尧农村自组织力量的形成袁农村将形成野耶村两委爷要社会组织要村民冶的多元组织关系咱5暂治理的研究成果构成本文的研究基础遥已袁本有的关于文将以野乡村乡政村治冶的国家权力基层延伸架构为基础袁对农村集体内部治理结构即各类组织和个体在集体经营性建设用地收益分配中的地位尧作用及各类组织与个体之间的权责关系进行分析袁甄别野村两委冶尧农村社会组织尧村民在集体经营性建设用地收益方面的不同目标函数袁以寻求利益协调的基础遥渊一冤乡村治理结构中的农民院所有者虚置土地收益是土地所有权的核心利益袁收益分配围绕所有权的落实而展开遥根据我国现行法律的规定袁农村土地属于集体所有袁农村集体是农村土地的排他性所有者具有字面上清晰的法律界定遥但叶中华人民共和国土地管理法曳渊2004年冤等又承认和保留了我国农村人民公社时期野三级所有冶的习惯袁认定我国的农民集体包括村农民集体尧村内农村集体经济组织的农民集体和乡渊镇冤农民集体三种形式咱6暂所有有乡尧村尧组三种主体形式袁多袁即级当所前有的形式农村弱土化了地所有权人的确定性遥同时袁我国2007年叶物权法曳中野农民集体所有的不动产和动产袁属于本集体成员集体所有冶的规定明确了农民集体与个体农民之间的关系袁由此形成了土地归不同层级集体内的全体成员共同所有的法律依据遥农村集体组织的成员渊实实在在的个体农民冤是农村土地的权益享有者袁土地收益应尽可能地体现其权益袁这既是我国既有法律的意思表达袁也是我国农村土地制度进一步完善的目标遥但由于农村集体经营性建设用地的使用权并未划归个体农民占有袁其对集体经营性建设用地的权益诉求处于潜在或被动的状态袁分散的农民个体难以有效行使和维护其所有者权益袁这就使集体土地的所有者处于实际的野虚置冶状态遥农村现有的集体土地产权制度安排客观上造成了部分产权权能的模糊化袁使集体土地的发展权尧收益分配权等留在了农村集体公共空间袁引致了各利益相关主体围绕权利产生的多重博弈遥因此袁在农村集体经营性建设用地的收益分配中袁作为农村集体成员的农民的利益可能遭遇两方面的困境院一是如何在乡尧村尧组不同集体范围内确定自身的权益袁二是作为离散化的个体如何通过组织化的形式真实实现自身的权益遥从已有的调查来看袁在集体经营性建设用地入市过程中农民最关心的即是利益分配问题咱7暂遥窑14窑

新乡学院学报

渊二冤乡村治理结构中的社会组织院委托代理困境小农经济的特点造就了农民间野一袋子土豆冶的原子式离散关系袁农村利益的整合历来是乡村治理的重要内容遥我国传统农村社会的治理属于基于血缘尧道德尧习惯的乡绅治理袁虽然人民公社化时期在政府推动下形成了社队组织袁但家庭联产承包责任制的分散经营模式使农村再次陷入野离散化冶状态遥随着市场经济在农村的发展袁个体农民在经济大潮中举步维艰袁农民利益维护的需要引致了农村自组织力量的发展袁农村各类社会组织于成为农民利益的代表遥在农村集体土地所有制的规定下袁农村集体组织代表个体农民行使所有者权益袁野农民集体冶不同于自然人的意志表达特点决定了其权利的行使必须落实到实体性的组织机构当中遥根据农村组织机构的存在现状袁农村经营性建设用地所有权的行使主体为集体经济组织或村民委员会渊以下简称野村委会冶冤袁但大部分试点区域农村集体经营性建设用地的入市主体为集体经济组织袁如成都郫县的野村集体资产管理公司冶尧浙江省德清县的野股份经济合作社冶等遥它们不仅是集体经济的权利行使主体袁而且进行了野公司制冶运营袁成为拥有野法人冶资格的集体经济组织袁能够适应市场经济的发展需要遥权利行使主体的确立解决了土地集体所有制中所有权主体野虚化冶的困境袁集体经济组织成为农民行使土地所有权的代表机构袁农村土地所有权和使用权在这一制度安排下实现了有效的分离遥但与所有的野两权分离冶一样袁独立的权利行使主体与所有权人之间形成了野委托要代理冶关系袁农村集体经济组织渊组织的负责人一般以农村的经济精英为代表冤作为所有权的行使主体袁在拥有信息优势的情况下容易产生野内部人控制冶袁用自己的目标函数代替权利赋予者的目标追求遥因此袁农村社会组织在有效应对市场风险过程中袁只有解决其组织构造中内生的野委托要代理冶关系袁才能有效保障而不是侵犯农民的利益遥渊三冤乡村治理结构中的野村两委冶院多重利益矛盾村党支部委员会是中国共产党的乡村基层组织袁承担着贯彻党的路线尧方针政策及基层社会的政治整合功能曰村委会则是根据我国村民委员会组织法建立的农村自治组织遥二者的设立均来自国家政权的推动袁且二者都与上级组织有着密切的关系袁一般被认为是有别于农村自发性社会组织的野正式组织冶袁村党支部委员会成员与村委会干部也被认为是野体制内主体冶遥野乡村关系的两委冶职是国能遥家在政野乡权政与村乡村治冶的的联格结局点下袁袁野承村担两着委协调冶既城是基层政府管理农村事务的落实者袁又必须有效代表和反映村民的诉求遥村干部一般被认为拥有基层政府野代理人和村民当家人冶的双重身份咱8暂行和村民的利益维护都是其行为选择袁基时层要政考府量的的职因能素履遥基层政府面向农村的重要职能是向农民提供公共物品和公共服务袁但在野分税制冶改革使许多乡镇政府陷入债务危机的情况下袁乡镇政府无一例外地选择了把对农村的公共服务职能下移到村内让其自行解决遥乡镇政府对村委会选举的干预尧驻村干部等的存在加强了当前农村村委会野行政化冶的趋向袁对上级的服从强化了村委会行使乡镇政府下移的公共服务职能遥村委会在行使集体土地所有权权益时倾向于以上级的偏好为标尺袁更多地以公积金公益金的方式提取集体留成袁用于以后发展生产和公共事业等开支遥而在无上级监管压力的情况下袁农村集体的内部利益分配中村干部与村民之间野委托要代理冶关系的存在又有可能使村干部以自身私利作为行为准则遥总之袁村干部身份的复杂化使其面对乡镇政府的利益尧村民的利益以及村干部的私利的多重利益矛盾袁而在上级政府的有效激励和约束条件以及村民的弱势监督机制下袁他们更倾向于满足政府利益或谋私利袁从而导致对农民利益的侵犯和损害袁使土地收益的内部分配处于失衡的局面遥从上述野耶村两委爷要社会组织要村民冶的治理结构中可以看出袁随着农村自组织的形成和发展袁农村社会结构不再是二元的野政府要乡村冶模式袁集体经济组织等成为村民利益的代表者袁使乡村社会结构呈现出政治尧经济尧社会关系的交融状态遥集体经济组织的发展有利于剥离村委会野政经合一冶的状况袁适应了市场经济的挑战袁满足了农民促进农村经济发展的迫切要求遥但村委会兼具基层政府代理人和村民当家人的身份仍未得以解决袁农村各类组织的权力运行关系没有理顺袁村民未能对各类组织形成有效的监督袁土地收益分配没有事前的方案设计袁各地的分配比例带有一定的随意性袁且容易形成重集体而轻村民的倾向袁也出现了农村集体领导者对农民利益侵占的风险遥因此袁农村集体建设经营性用地收益分配优化的关键在于如何改变农民在面对国家尧集体组织渊包括乡村精英等冤时所处的弱势地位袁在于如何通过各组织的权力范围界定来规范权力运行袁通过权力的分权与制衡来协调集体与村李俊丽院乡村治理结构视角下的集体经营性建设用地入市收益分配优化研究

窑15窑

民的利益袁从而保障村民财产权利的实现遥三尧权力界定与权力运行规范举措

作为乡村振兴的重要内容袁实现乡村治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的重要目标袁乡村有效治理将通过构建野共建共治共享冶的社会治理格局袁充分保障农民各项权益袁改善农村民生遥根据产权理论和分权制衡理论袁集体经营性建设用地入市后需要通过集体土地所有权实体化尧农村各类组织间权力的协调和制衡来协调收益分配袁建立兼顾国家尧集体尧个人的土地增值收益分配机制袁合理提高个人收益袁尤其是要在分配中保障农民公平分享土地增值收益遥首先袁规范农村集体经营性建设用地产权安排及实现形式遥集体土地所有制人格化所有者的缺失是当前我国农村土地关系混乱的根源袁农民权属意识的淡漠和保障手段的缺乏导致了个体权益难以有效实现遥虽然叶中华人民共和国物权法曳对集体所有与村民所有作出了一致性规定袁但其中对村民如何行使集体土地的出让尧出租尧收益等具体权属并未细化展开遥这一制度安排已经不能适应市场经济条件下农民对土地财产权利的要求袁无法形成对农民个体权利的有效保护遥法律规定作为对产权经济关系的强制性认可袁应该顺应经济社会的发展要求进行适应性修订袁明确农村的土地属于乡尧村或组内的集体成员集体所有袁并在有条件的地方逐步推行集体经营性建设用地的股份制改革袁赋予个体农民明确的土地权属关系袁调动其保护自身权益的主动性和积极性袁以正式制度规范保障个体农民与国家尧集体组织博弈时的权利基础遥其次袁规范农村各类组织间的权力运行关系袁通过权力的相互制衡实现多元主体参与下的有效治理遥加强村党支部委员会在乡村治理结构中的绝对领导地位袁通过党组织发动农民实现国家纵向治理能力的提升袁保障集体经营性建设用地改革的正确方向遥加强村民代表大会建设袁设立村民议事会和村民监督委员会为村民代表大会的常设机构遥村民议事会对集体经营性建设用地入市相关事宜进行野一事一议冶袁保证村民在集体经营性建设用地入市中的最终决定权遥村民监督委员会行使监督权袁对集体经济组织和村委会进行常态监督袁且其人员不可交叉任职遥规范农村集体经济组织的公司化运营袁集体经济组织作为集体土地所有者权益行使主体袁对村民代表大会负责袁接受村民监督委员会的质询和监督袁并可在其权力行使过程中引入第三方合法监管机构袁对土地经营收益进行外部评估和监督遥剥离村委会政府代理人的身份袁使村委会回归为农村公共事务管理者袁对集体经营性建设用地入市收益中留存为集体发展基金的部分进行管理袁其管理事项应按照严格的财务制度进行财务公开袁接受全体村民的监督遥由此袁围绕集体经营性建设用地的入市收益袁形成分别以农村集体经济组织和村委会为代表的野策收机支构两尧执条行线机冶管构理尧监督袁并形成党机构的支权部力委分员配会与领制导衡下遥的赋予决村民代表大会最高权力袁并通过治理结构的完善提升农民在面对国家权力尧集体组织力量时的有效博弈能力袁以集体经营性建设用地入市收益的分配保障为契机规范农村基层治理结构袁为乡村振兴提供有效制度保障遥注释院淤流若干转袁具省市有代通表过性地的有方性2005规章年的的颁布叶广规东范省了集集体体建设建设用用地地使的用权流转管理办法曳尧2008年的叶成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法曳等遥地方性规章在未得到国家法律的授权下均采用了强制力较弱的集体建设用地野流转冶用语遥于和这村里委会的其的社会他组组织织指有遥

别于农村正式组织村党支部委员会参考文献院咱1暂宋志红.中国农村土地制度改革研究咱M暂.北京院中国人民

大学出版社袁2017院7.

咱2暂白立强袁张建南.中国特色社会主义野国家要社会冶二元结

构互动关系研究咱J暂.南方论刊袁2013渊4冤院8-10.

咱3暂徐勇.县政尧乡派尧村治院乡村治理的结构性转换咱J暂.江苏

社会科学袁2002渊2冤院27-30.

咱4暂王洪亮袁王松强.乡政村治院改革开放以来中国乡村治理

结构的运作考辨咱J暂.行政科学论坛袁2019渊1冤院34-40.咱5暂蒋永甫袁周磊.多维视阈中的农村治理结构研究院一种文

献研究的进路咱J暂.桂海论丛袁2018渊5冤院87-92.

咱6暂高飞.集体土地所有权主体制度研究咱M暂.北京院中国政

法大学出版社袁2017院83.

咱7暂宋志红.农村土地改革调查咱M暂.北京院经济科学出版社袁咱8暂徐2016勇.院村92.

干部的双重角色院代理人和当家人咱J暂.二十一世

纪渊香港冤,1997渊8冤院147-158.【责任编辑王建增】