德国电信业监管和启示
林涛
-01-1716:07:07 起源[现代通信]
【关键词】
德国电信业改革历程
德国邮电系统在1989年7月以前一直由国家垄断经营，德国邮电系统一度拥有50余万行政人员，其中管理人员约有32．5万。德国电信产业改革发展历程展示了自上个世纪80年代以来其电信业由垄断走向竞争、由国有控股逐步走向民间投资、由立足中国市场走向国际市场基础脉络。从大方面来说，德国电信产业改革能够分为四个阶段。
第一阶段：邮电分设、政企分开(1989年～1995年)
自1989年7月1日起，德国邮电部门开始实施改革，德国邮电系统一分为三，成立了德国联邦电信企业（Telekom），邮政服务企业（Mail
系统进行监督、协调和管制。以后，德国电信从一个国家行政机构转变为政企分开国有企业。
Service）和邮政银行（PostBank）。接着德国联邦电信又以西德模式为基础对原东德国电信部门加以整合，联邦邮电部(BMPT)代表政府对邮电
日程。自1995 年1月1日开始，德国开始推行第二阶段改革，其关键内容是把上述三个国有企业逐步转变为控股企业，即德国电信股份企业、 德国作为欧盟关键组员国，电信业私营化和打破垄断等议题提到了议事 第二阶段：市场化和私有化阶段(1995年～1999 年)
德国邮政企业、德国邮政银行股份企业，同时决定逐步向中国外开放邮电市场。1996年11月18日，德国电信企业在纽约、东京、法兰克福三地同时上市，出售26%股份，集资额达207亿马克（约137亿美元），成为欧洲历史上最大一次IPO。
第三阶段：高速发展阶段(1999年～)
自1998年1月1日起德国电信市场全方面推行自由化以来，电信竞争日趋猛烈，传统业务市场拥有率日益下降，但德国电信发展继续保持高速增加势头。伴随欧洲加紧经济一体化进程，尤其是1999年1月1日推出欧元后，整个欧洲快速向单一市场演变，为了在立即形成统一市场中占据主导地位，德国电信加紧了一系列收购吞并行动。4月，德国电信成功收购美国声流无线企业（VoiceStream），为其进入美国电信市场和建立全球统一运行移动集团奠定了基础。同时，德国电信在固定电话和互联网方面进展速度也很快，前后经过注资、换股等手段，进军发展快速匈牙利、法国等互联网市场，向国际化又迈出了关键一步。同时，从起，德国电信引入了“4-支柱”发展战略。现在，德国电信集团已经把业务开展到了全球50多个国家。，德国电信集团有近半收入来自于德国以外市场。德国电信集团企业现在是欧洲最大电信企业，而且历年在福布斯世界500强排名中全部处于电信行业前3名。
第四阶段：业务融合阶段(以来)
，德国电信将“4-支柱”战略演变为三大战略，即“宽带及固网”战略、“商业用户”战略、“移动通信”战略，
德国电信期望经过业务融合，成为欧洲增加最快全业务电信运行商。
“4-支柱”向“3大战略业务”转变
，德国电信将“4-支柱”战略演变为三大战略，见下图：
德国电信认为，宽带、固定网络市场受到两大发展趋势影响：一是固定宽带用户数正在快速增加；二是传
统电信企业和ISP业务模式越来越趋向于融合。左右这一趋势最大原因是用户需求，而用户需求也是德国
电信全部经营行为出发点。同时，德国电信也觉察到，宽带市场环境已经改变，在这么背景下，假如T－Online
仍然独立运作，并沿用传统业务模式，那么该部门取得商业机会就会越来越少。加之竞争对手纷纷采取整
合方法发展，该部门若不实施转型就会处于愈加艰苦竞争环境。基于以上考虑，德国电信在经过深入分析
以后决定实施战略重组。11月，德国电信将原有互联网业务部门T－Online和固定业务部门T－Com两大
部门合并，成立了战略业务单元（SBU）宽带／固定网络部门。
德国电信CEORicke指出：“宽带使基于固网互联网业务发生了根本性变革。传统电信和互联网服务
商业务模式正在以空前态势融合，现在，我们正处于这一融合中心。这一变革出现也说明，从用户角度看，
互联网独立于电信运作业务模式已经消失。而我们看重就是用户感受。出于这一原因，我们将互联网服务
子企业T－Online并入德国电信集团中，这也正是很多电信企业已经采取方法。”
此项关键改革将使德国电信宽带运行管理效率大大提升，并将用户关系有效地整合到一起。同时，这
项内部结构重组为新服务开发和推广提供了更便利条件。现在，包含三合一服务等在内融合型服务已经成
为全球瞩目标发展热点，借助于此次重组，德国电信有望更轻松地针对用户需求推出各类宽带服务包。另
外，两个部门合并后，内部协作也会加强，这将有效降低内部成本。对于渴求增加点运行商来说，此举在
推进宽带、固定业务部门业绩增加方面可能发挥关键作用。
德国电信监管
1989 年7月，德国实施了第一次邮电体制改革，制订了《联邦邮电管理局法》、《邮电企业改革法》、《邮
总局四大任务是：处理和审批许可证、参与技术标准制订和落实、具体分配无线电频率、主管劳保工作。
因为欧盟要求对电信服务垄断必需在1997年12之前取消，1995年7月，原联邦邮电部（BMPT）提
出了一部新电信管理法案初稿，德国新电信法（TKG）于1996年7月获准生效，新法同意德国可按欧盟制
订时间表，在1998年1月1日前结束电信垄断开放市场，不再限制电话市场准入，同时制订了新竞争环境
下电信市场规则。1998年1月1日，成立德国电信管理局(RegTP)替换原来邮电部，RegTP管制目标关键
涵盖以下四大领域：确保公平竞争；维持运行者之间必需技术合作，并预防歧视；监测经济和技术进步，
促进市场增加和发展；确保普遍服务。
在1996 年颁布电信法以后，德国政府在年10月又提出一份新电信法草案，目标是经过电信业竞争，
最终在不一样利益方之间达成一个平衡。新电信法于年6月22 日颁布实施。
为了适应日益复杂、国际化电信市场，欧盟颁布电信管制指令框架，标志欧盟各国电信管制进入新阶
段，在此框架指令指导下，欧盟各国再依据自己实际情况制订本国电信法规。 欧盟电信管制指令框架
已经成为欧盟各国电信管制基础文件。欧盟电信管制指令框架关键内容有监管框架指令：要求各国必需成
立独立电信监管机构，这个电信监管机构有能力监测市场是否竞争，假如竞争不充足有权采取行动；接入
和互联指令：针对各国关键（垄断）运行商，强调必需把当地接入和互联资源开放，假如这些主导运行商
不服从，则监管机构将依据成本核实法强制开放；普遍服务指令：这一指令现在还有很大争议，因为市场
竞争越来越充足（如VoIP等），传统运行商利润越来越少，所以运行商对普遍服务投入爱好降低。但不管
是政府还是广大用户对此要求却越来越高。现在德国没有建立普遍服务基金，而要求传统主导运行商负担
普遍服务义务，同时还要求其维护现在公共网络设施；授权指令：运行申请简化，只要满足部分要素，可
自动取得许可证，无须申请。另外在欧盟内部，运行商只要在一个国家取得许可证，在EC内其它国家全
部能够通用。
从以来，德国电信监管机构RegTP(现在已经变为FNA)一直依据电信法及欧盟相关标准进行市场监管。
依据德国电信法要求，相关设施和接入资费必需以有效提供业务成本为基础，或，因为德国对该类型
电信业务资费实施价格上限管制，所以并不制订各项具体业务价格，而是控制“一揽子业务”平均价格，监
管机构有权决定“一揽子”价格具体业务类型，至于是否把接入价格列入一揽子之中，则要视具体接入服务
竞争程度而定。在零售资费上，含有SMP地位运行商资费应该报监管机构同意后方可实施，而监管机构仍
然是依据成本和价格上限进行资费管制。在固网领域，DT全部资费全部必需报FNA并要得到FNA同意，
其它相对较小运行要只要到FNA立案就行。
在互联互通上，任何SMP运行者全部必需非歧视地向竞争者提供接入，竞争者享受“主导运行者提供
给其下属机构”相同互联条件。RegTP早在1998年就决定对德国电信当地环基础设施进行非绑定，而且，
在提供业务种类上德国也远远多于欧洲其它国家。通常来说，新运行商能够有三种网络建设选择：从德国
电信租用非绑定接入线；安装自己线路；用无线当地环路提供业务。对于运行商自行建设网络，德国管制
机构是强制德国电信提供互联互通，现在德国电信和它120个竞争者达成互连协议。非绑定当地环路
（ULL）出租是德国管制机构这几年工作关键之一，同时也是纷争较多领域之一。
现在，欧盟对市场管制遵照四大标准，分别是：和竞争法应该保持一致，如新管制框架要在竞争法相
关标准下定义SMP；保持技术中立，如不要干涉企业选择TDM或IP技术；管制范围和程度应该最小化，
如通常先管制批发市场，再管制零售市场；市场发生改变，管制也要发生改变，如竞争相当充足时，就要
放松直至取消管制。
同时，德国管制机构改革也一直没有停止。德国期望形成一个统一公共资源监管部门（包含通信、电
视、石油、天然气等）。7月13日，德国正式成立联邦网络管理局(FNA)，统一管理电信、电力、煤气等
网络产业，从而替换了RegTP。FNA关键任务是经过市场自由化和降低行政干预来为电信、电子产业等未
来发展提供支持。部分启示
基础设施运行商向竞争者开放其网络，首先形成电信业务完全放开，其次又保持了网络基础设施统一性和
完整性。从现在来看，这是最优引入电信竞争方法。德国不管从国土面积还是从人口数量上来说，全部不
算一个大国，但德国电信之所以成为欧洲最大电信企业，历年在福布斯世界500强排名中全部处于电信行
业前3名，首先和企业本身经营相关，其次和监管机构引入竞争时没有拆分其网络有亲密关系。从这方面
讲，监管政策本身也是一个生产力。
反观中国电信业改革之路，拆分中国电信以来，产生了很多问题。当地电话服务规模经济性决定了当
地新进入者最有可能经过低价格策略占领市场，这么，很有可能造成恶性价格战，将当地电话拖入泥潭。
在中国现在背景下，监管机构期望经过“非绑定网络元素”，使中国电信、中国网通和中国铁通在当地开展
同质竞争思绪也是不可能取得成功。美国年初一系列重量级并购案，已经说明美国监管机构正在悄然转变 思绪，可能FCC在引入竞争道路上走得太远了。毕竟，电信产业网络经济和范围经济特征决定了，电信业
只有做大做强才能应对电信全球化竞争。
电信产业范围经济特征不仅表现在长话和市话经营上，还表现在固定电话和移动电话经营上。只有实
施全业务经营，才能最有效地提供多种电信服务。现在，全球收入排名前列电信运行商基础上是全业务运
行商，这是有道理。监管机构应该充足认识到这种趋势，深入放松对全业务经营管制，这是目前深化电信
业改革关键所在。尤其应以3G牌照发放为契机，让各个运行商之间形成真正全业务竞争，这首先是对用
户提供综合信息服务要求，首先是中国电信企业应对电信全球竞争肯定选择。
欧盟18种市场管制
依据欧盟电信管制指令框架中要求，现在欧盟各国全部深入放松了电信管制，更多地是依靠市场机制
来进行调整。但对于含有SMP（市场显著影响力）运行商，电信管制机构有一套完整判定是否含有SMP
方法，仍然实施全方面、严格管制。现在，德国联邦网络管理局对通信市场管理总来说分语音市场、专线
市场、移动零售市场、互联互通市场和号码携带等18个市场等。
【关键词】
见下图：
目前运行商之间竞争日趋多样化、复杂化，也出现了很多违反公平竞争法则不妥行为。部分运行商利用自己在一些业务市场中控制地位，获取超额垄断利润，打击竞争对手。比如，利用网络优势，借整合产业上下游之机，签署排她性协议，打击竞争对手，或强制捆绑销售产品。现在，中国在实施《反不正当竞争法》时候关键依靠司法体系，社会成本很高，而且是事后方法。实际上，电信监管部门负有在电信领域内反不正当竞
现在中国电信市场业务和技术改变很快，过去简单认为原有固网垄断经营者是主导运行商做法已经显得过
争职责。就像欧盟做法，经过事前监管，防范不正当竞争发生，会取得比很好效果。
长途和移动长途也是能够相互替换，应该看作一个市场来加以评定。另外，对批发和零售进行区分也十分
必需，因为两种业务存在不一样需求替换和供给替换。电信监管使命是为电信运行市场发明一个公平竞争
环境，欧盟SMP体系科学构建能够很好地帮助管制机构完成这一使命。借鉴国际优异做法，对于中国电信
监管机构开阔视野、提升监管水平无疑是十分关键。
电信业国际化运作
德国电信是一个国际化运作比较成功运行商，可谓电信企业国际化经典代表。德国电信过去几年主动
推进国际化进程，而且覆盖了全球65个以上国家。德国电信大约1/3收入由德国国外发明，德国电信收入39% 来自海外，前三季度德国电信收入42%来自海外。多年扩张使德国电信成为名符其实全球性运行商。
全球范围内大规模收购在将德国电信推向国际电信巨头同时，也给它带来了巨大债务负担。7月初，
德国电信透露，正在考虑出售企业下属T-Mobile美国子企业。而这家企业前身正是以前德国电信费尽周折
并购VoiceStream无线企业。这意味着德国电信在美国市场已萌生退意，也意味着德国电信以前收购Voice
Stream无线企业之举，实际上可能存在一定问题。
从长远看，国际化确实为中国电信企业做大做强提供了机遇。现在全球电信企业全部对中国市场虎视
眈眈，中国电信市场深入开放已经为时不远。在“内功”不足前提下，走国际化战略要慎之又慎。国际电信
市场不一样于中国电信市场。因为经营环境差异，国际电信市场含有不一样于中国市场更多风险原因,所以，
电信国际化不能是为了国际而国际，而是业务和市场发展一个需要，不然见面临很高国际化风险。